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重大項目社會穩(wěn)定風險評估方法研究

——“以問題解決為導向”的項目穩(wěn)評框架的提出

李開孟  徐成彬  彭振武

一、風險社會與社會穩(wěn)定風險的產生

經過四十多年的改革開放，我國經濟社會發(fā)展成就舉世矚目。在經濟發(fā)展水平顯著提升的同時，社會問題開始逐步凸顯，這是社會發(fā)展的歷史階段所決定的?？v觀西方工業(yè)化國家的發(fā)展歷程，都曾經歷過類似階段，而且在一些國家的表現(xiàn)更為嚴峻和激烈，如英國工業(yè)化過程中的圈地運動。許多西方學者認為，進入現(xiàn)代化的一定階段后，必然伴隨社會風險的增長，并進入風險社會的發(fā)展階段，社會風險是社會現(xiàn)代性的基本要素。

20世紀后半期，社會風險逐漸被社會學界所關注，西方許多著名社會學家如烏爾里?！へ惪耍║lrich Beck）、安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）、尼克拉斯·盧曼（Von Niklas Luhmann）等都對社會風險進行過深入研究，形成了有關風險的社會學理論。其基本假設是：人類正從一個現(xiàn)代化的社會進入一個新型的風險社會?，F(xiàn)代化的科學技術發(fā)展和工業(yè)化推動，使人類進入一個它過去所陌生的世界；現(xiàn)代化邏輯本身所產生的新的社會風險，完全不同于傳統(tǒng)的社會問題、社會矛盾和社會沖突。過去的生活經驗、技術手段和組織制度，已不足以使人類防止、規(guī)避和應對新的社會風險的威脅。進入風險社會，是社會發(fā)展的現(xiàn)代化水平達到一定階段的產物。德國社會學家烏爾里?！へ惪苏J為，現(xiàn)代性正從古典工業(yè)社會的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新的形式—工業(yè)化時代的“風險社會”。英國社會學家安東尼·吉登斯認為，風險概念標識了現(xiàn)代社會與前現(xiàn)代社會的根本差異。在自然和傳統(tǒng)消亡后生存的世界，其特點是從“外部風險”逐漸向“人造風險”轉移。

我國社會學者也認為，隨著社會的發(fā)展，過去對社會安全問題的認識有了新的變化，現(xiàn)代社會開始出現(xiàn)一種新型的社會穩(wěn)定風險。關于傳統(tǒng)社會安全，從政法工作角度分析可以歸為六種：一是“三股勢力”，暴力恐怖、宗教極端、民族分裂勢力；二是社會黑暗勢力（即黑社會）；三是危害社會治安的刑事慣犯；四是販毒集團；五是邪教骨干；六是各種敵對性質的非法社團問題。在傳統(tǒng)的社會安全領域，這六個方面一直是人們關注的焦點。但是，隨著群體性事件的逐步增多，人們逐漸開始意識到現(xiàn)代社會出現(xiàn)了一些新型的社會穩(wěn)定風險，這些風險廣泛存在于工程建設、金融活動、新型傳染病、恐怖襲擊、網絡病毒、化學物種、生態(tài)環(huán)境等不同領域。這些新型的社會風險與傳統(tǒng)的社會安全問題相比具有擴散性、不確定性等特點，解決起來也比傳統(tǒng)風險更為復雜。

從社會穩(wěn)定風險影響社會結構和社會運行的角度出發(fā)，可以對“社會穩(wěn)定風險”作如下分析：①社會現(xiàn)代化進程的快速發(fā)展、社會的日益復雜化以及社會能量的空前積累，特別是信息化和全球化過程的不斷發(fā)展，給人類社會帶來了很多的不確定性，這種不確定性是前所未有和不斷擴散的?，F(xiàn)代化進程的加快為人們提供了很多的機會，但也帶來各類社會穩(wěn)定風險；②社會穩(wěn)定風險來自各個方面，包括社會結構的畸形化和各個階層之間利益的沖突所帶來的矛盾、各階層之間貧富差距的不斷擴大、政治體制的不合理和不完備、社會經濟的畸形增長、技術的片面發(fā)展和人才的流失和斷層現(xiàn)象及缺少高層次的技術人員、文化的滑坡和文化傳統(tǒng)的不斷流失、環(huán)境生態(tài)的損害和污染等等；③社會運轉過程中存在的穩(wěn)定風險一旦演化為突發(fā)性事件，在現(xiàn)代社會的基礎上這些突發(fā)性事件就會以前所未有的速度和空前的規(guī)模擴散到整個社會，甚至有可能會擴散至國際社會這一更大的舞臺之上；④在政治上，因為需要有一套新的思路和方法對現(xiàn)代風險進行管理和控制，使得社會穩(wěn)定風險對現(xiàn)有的社會制度和社會組織構成很大挑戰(zhàn)，這就要求對政府體制進行重新整合和調整。

基于以上描述可知，社會穩(wěn)定風險在廣義上是指一種導致社會沖突、危及社會穩(wěn)定和社會秩序的可能性，是一類基礎性的、深層次的、結構性的潛在危害因素，會對社會的安全運行和健康發(fā)展構成嚴重的威脅。一旦這種可能性變成現(xiàn)實性，社會穩(wěn)定風險就會轉變成公共危機；廣義的社會穩(wěn)定風險是一個抽象的概念，涵蓋了生態(tài)環(huán)境領域、政治領域、經濟領域、社會領域和文化領域的各種風險因素。在狹義上，社會穩(wěn)定風險是指由于所得分配不均、發(fā)生天災、政府施政對抗、結社群斗、失業(yè)人口增加等造成社會不安、宗教糾紛、社會各階級對立、社會發(fā)生內爭等社會因素引起的風險，僅指社會領域的風險。

二、重大項目社會穩(wěn)定風險評估的內涵

(一)社會穩(wěn)定風險的內涵

社會穩(wěn)定風險評估（簡稱穩(wěn)評），是指與人民群眾利益密切相關的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設項目、與社會公共秩序相關的重大活動等重大事項在制定出臺、組織實施或審批核準之前，對可能影響社會穩(wěn)定的風險因素進行系統(tǒng)調查、科學預測和分析評估，制定風險應對策略和預案，以便有效規(guī)避、控制可能產生的社會穩(wěn)定風險事件，確保重大事項順利實施。

與耗費大量社會資源被動地應對社會穩(wěn)定風險相比，實行有效的社會穩(wěn)定風險評估、分析風險危害，及早提出應對措施，能夠最大限度的降低重大項目社會風險成本，減少風險發(fā)生的概率。因此，很多發(fā)達國家都建立了覆蓋整個社會的風險評估體系，既包括來自自然的風險，也包括來自社會的風險，其中，來自自然的風險的評估主要是技術問題。

由于現(xiàn)代社會風險因素的復雜性，那些可能造成社會穩(wěn)定風險的不確定性因素存在的空間領域非常廣泛，包括經濟、政治、文化、社會等領域，不僅要研究社會結構體系諸領域中的不確定性因素的存在狀況，還要研究現(xiàn)有社會運行機制造成損失的不確定性。比如，不能只計算經濟發(fā)展指數、貧富差距指數之類的自然數據來判定社會穩(wěn)定風險產生可能性的大小，還應結合社會驅動機制、社會整合機制、社會協(xié)調機制、社會控制機制、社會防護機制等發(fā)展機制的運行效果來評估社會穩(wěn)定風險水平。

從不確定性因素變化的時間過程看，在其造成的損害沒有發(fā)生之前，稱之為社會穩(wěn)定風險，而一旦這些因素由不確定變?yōu)榇_定，損害由潛在變?yōu)楝F(xiàn)實，則可以根據所要強調的側重點不同，把事件冠以不同的名稱。比如，為了強調事件爆發(fā)的突然性，稱其為“突發(fā)事件”；為了強調事件造成危害的嚴重性，稱其為“社會危機”；為了強調問題存在的普遍性，稱其為“社會問題”。無論是哪種名稱，對其進行評估都是要在事前研究其產生的可能性、造成損失的大小，強調的都是損失的不確定性，因此可以統(tǒng)稱為“社會穩(wěn)定風險評估”。社會風險評估涵蓋了“社會風險預警”“突發(fā)事件預警”“公共危機預警”等內容。

(二）重大項目及其引發(fā)的社會穩(wěn)定風險

重大項目，也稱重大工程，是指投資規(guī)模大、復雜性高的系統(tǒng)性工程，對政治、經濟、社會、科技、環(huán)境、公眾健康與國家安全具有重要影響的大型公共工程。重大項目主要兼顧“國家大事”和“關鍵小事”，包括三個方面：一是引領未來發(fā)展的關鍵性重大攻關項目，如量子信息、星際探測，以及涉及能源安全、糧食安全和產業(yè)鏈、供應鏈安全的“卡脖子”重大攻關項目；二是具有標志性的基礎設施，如川藏鐵路，正在謀劃推進的沿江沿海鐵路以及雅魯藏布江下游水電開發(fā)；三是直接關系民生的系列重大項目，如城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、保障性租賃住房、公共服務設施建設，以及養(yǎng)老、托幼等直接關系民生的項目。

重大項目的社會穩(wěn)定風險由兩方面組成：一是重大項目本身帶來的風險，如項目建設征地補償不合理等導致當地居民的直接利益受損，引發(fā)社會風險問題；二是重大項目誘發(fā)的風險，如項目惡化了當地的水土環(huán)境，致使農產品減產、飲用水源被破壞等，激化了當地原有社會矛盾，誘發(fā)了風險事件的發(fā)生。現(xiàn)實中這兩方面的風險并不是孤立存在，而是呈現(xiàn)出相互作用和影響的風險疊加效應。

重大項目社會穩(wěn)定風險評估，是重大事項社會穩(wěn)定風險評估的重要組成部分。重大社會穩(wěn)定風險事件，大多都與工程建設所引起的征地拆遷、環(huán)境污染等有關。因此，工程項目社會穩(wěn)定風險評估，是重大事項社會穩(wěn)定風險評估關注的重點和核心。社會穩(wěn)定風險評估旨在系統(tǒng)調查和預測重大項目的建設、運營產生的社會風險影響，分析項目所在地的社會環(huán)境對項目的適應性和可接受程度。通過分析項目涉及的各種社會風險因素，評估項目的社會可行性，協(xié)調社會關系、規(guī)避社會風險、保持社會穩(wěn)定。在進行重大項目社會穩(wěn)定風險評估時，應當慎重考慮擬建項目可能導致或已經導致的社會風險影響后果，對其影響程度及可能性進行系統(tǒng)分析和評估。

三、國外社會穩(wěn)定風險相關理論方法和實踐探索

(一)社會穩(wěn)定風險相關理論方法研究綜述

重大項目社會穩(wěn)定風險評估是一個具有中國特色的社會學新概念，迄今沒有專門的理論研究。國際上沒有專門針對社會穩(wěn)定風險的術語或法規(guī)，與中國重大項目社會穩(wěn)定風險評估相關的理論方法研究和實踐探索概括如下。

（1）社會風險研究。20世紀后半期開始，社會風險逐漸被各國社會學界所關注，并產生了社會控制理論、公共危機管理理論、社會預警理論、公共治理理論、社會燃燒理論和鄰避效應理論等重要理論成果。如，鄰避效應（Not-In-My-Back-Yard，Nimby）理論對策提出，應在項目規(guī)劃、選址、環(huán)評、建設和運營過程中，充分尊重民眾的知情權、參與權和監(jiān)督權，并逐步實現(xiàn)從“公眾參與”到“共同決策”轉變。

（2）社會評價研究。在一些西方國家和國際組織的項目評價政策、指南或手冊中，沒有針對投資項目社會穩(wěn)定風險評估的專項規(guī)定，但往往非常重視更廣泛意義上的社會影響評價 （Social Impact Assessment，SIA） 或社會分析（Social Analysis，SA）。以世界銀行執(zhí)行董事會2016年8月批準的《世界銀行環(huán)境與社會框架（ESF）》(2018年10月全面執(zhí)行)為例，該框架提出項目周期內需要達到10項環(huán)境和社會標準，相關社會風險評估指標重點關注社會性別、保護弱勢群體（老年人、兒童、貧困人口、非自愿移民等）和少數民族等，強調勞動和工作條件、非歧視原則、社區(qū)健康與安全、利益相關者參與等。世界銀行采用基于風險的方法，對復雜項目加強監(jiān)督，增加資源；針對條件發(fā)生變化的項目，通過適應性風險管理和利益相關方參與，提高應變能力。

（3）相關實踐探索。美國1969年發(fā)布國家環(huán)境政策法令，提出對投資項目應進行社會影響評價，并應用到各類建設項目。英國建立了完備的國家安全風險評估與預測機制，如《國家安全風險評估》《國家安全任務與指導方針》等風險評估與風險應對的防范政策體系。在風險管控方面，世界范圍內影響較大且被國際標準組織認可的風險管理標準主要有：澳大利亞/新西蘭風險管理標準（AS/NZS-4360）、加拿大《決策者指南：加拿大國家風險管理指南》（CAN/CSA-Q850-97）和日本《風險管理標準》（JISQ2001：2001），以及赤道原則（EPs）等。

(二)國外社會穩(wěn)定風險評估評述

西方國家和國際組織有關社會風險評價及管理的相關理論和實踐做法，具有重要借鑒意義。但是，國外普遍關注的是廣義社會風險，缺乏對重大項目社會穩(wěn)定風險評估的專項規(guī)定及評估實踐，也缺乏針對性的理論研究成果。國內各地區(qū)出臺的相關穩(wěn)評辦法和實踐，積累了寶貴的經驗，然而也存在結構體系不完善、缺乏系統(tǒng)的理論支撐等問題，具體操作差異很大。當前我國迫切需要在社會學理論指導下，系統(tǒng)研究符合國情的重大項目社會穩(wěn)定風險評估方法和標準，指導和規(guī)范項目穩(wěn)評實踐。

四、我國重大項目穩(wěn)評機制的建立與完善

我國重大項目社會穩(wěn)定風險評估實踐始于2005年，四川省遂寧市基于2004年發(fā)生的大渡河畔瀑布溝水電站工程大規(guī)模群體性事件的反思，率先將社會穩(wěn)定風險評估機制納入重大項目決策體系，相繼出臺《重大工程社會穩(wěn)定風險評估制度》等文件，受到中央重視并由中央維穩(wěn)辦發(fā)文在全國推廣“遂寧經驗”。上海市從2007年開始研究維穩(wěn)工作新機制，探索并逐步建立重點項目社會穩(wěn)定風險評估制度，變“被動維穩(wěn)”為“主動維穩(wěn)”。此后，多個省市開始探索穩(wěn)評實踐。

國家發(fā)展改革委2012年8月發(fā)布《重大固定資產投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號），標志著國家層面的社會穩(wěn)定風險評估機制的開始建立；2013年2月又發(fā)布《重大固定資產投資項目社會穩(wěn)定風險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）》（發(fā)改辦投資〔2013〕428號），對投資項目社會穩(wěn)定風險分析和評估提出了原則性要求，并希望各地制定符合當地特點的操作層面具體風險分析方法和標準。

黨的十八大以來，我國進一步提出健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制，促進社會和諧穩(wěn)定。十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。黨的十九大報告號召全黨“要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)”“提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理”。黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，指出加強重大決策風險評估是“健全提高黨的執(zhí)政能力和領導水平”的一項重要制度。2019年出臺的《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定，重大行政決策應當組織評估決策草案的風險可控性，風險評估結果應當作為重大行政決策的重要依據。我國《國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》設置“維護社會穩(wěn)定和安全”專章，要求“正確處理新形勢下人民內部矛盾，加強社會治安防控，編織全方位、立體化、智能化社會安全網”。因此，黨的十八大以來一系列政策法規(guī)的出臺，標志著穩(wěn)評邁入更為制度化、規(guī)范化和法治化的階段。

五、我國重大項目社會穩(wěn)定風險評估方法的特點和主要問題

(一)現(xiàn)行社會穩(wěn)定風險評估方法的特點

目前我國普遍采用以判斷“項目整體風險等級”為目標導向、以計算“項目綜合風險指數”為核心方法的項目社會穩(wěn)定風險分析和評估框架，統(tǒng)稱“以整體風險等級為導向的穩(wěn)評框架”。

經分析梳理，這種方法具有以下特點：（1）以項目整體風險等級的估計作為整個分析和評估的核心，分別計算采取措施前和采取措施后的風險等級；（2）分別進行單因素的風險估計和項目整體風險估計；（3）對單因素的風險程度進行疊加計算得到表示項目整體風險水平的綜合風險指數；（4）采用綜合風險指數法和單因素風險程度及其個數等方法判斷項目整體風險等級。

(二）現(xiàn)行社會穩(wěn)定風險評估方法的主要問題

雖然“以整體風險等級為導向的穩(wěn)評框架”在實踐中具有一定的適用性，但在研究思路、分析方法和判斷標準等方面值得商榷。

1.社會穩(wěn)定風險評估不應以風險等級判斷為核心

根據《風險管理原則與實施指南》等國家標準以及國內外普遍通行的風險分析評估基本框架，風險管理的核心目的是在風險調查、風險識別、風險分析和風險評價的基礎上，尋找減少或化解項目風險的措施方案。

項目社會穩(wěn)定風險分析評估的目的和著重點，是評價風險應對措施的合理性及可行性，確定風險等級僅是為風險應對提供依據的中間過程。目前全國各地流行的投資項目社會穩(wěn)定風險分析框架，將確定風險等級作為整個穩(wěn)評框架的核心，分別計算采取應對措施前和采取措施后的風險等級，純粹是為了應付國家投資主管部門對項目進行審批或核準的需要，違背了項目風險管理本質。這種框架會引導大家過分關注風險等級的評價結果，而忽略風險應對措施的對策研究這一核心問題。

2.整體風險指數計算沒有實質意義

在現(xiàn)行分析框架中，難以合理解釋整體風險指數的權重含義，使得權重取值的計算結果具有主觀隨意性。以整體風險等級為導向的項目穩(wěn)評框架提出的綜合風險指數法，其本意可能是要解決多個風險疊加計算的問題，但就風險疊加的邏輯而言，項目“整體風險”程度評價值，應該不小于其中任何一個項目風險的風險程度評價值。任何一個項目風險若導致了群體性事件，就意味著該項目發(fā)生了群體性事件。而按照以整體風險等級為導向的穩(wěn)評框架，通過疊加計算的項目整體風險指數（評價值）一定會小于其中最主要風險的風險程度評價值，風險等級會越疊加越低，不符合常識和基本邏輯。因此，應用整體風險指數法難以對投資項目社會穩(wěn)定風險等級做出科學分析判斷。

3.風險等級判斷標準的設定缺乏科學嚴謹性

當前社會普遍采用的以整體風險等級為導向的穩(wěn)評框架提出了投資項目社會穩(wěn)定風險等級判斷的五個“標準”，如下表所示。

在上述判斷投資項目社會穩(wěn)定風險等級的5個“標準”中，第一個標準（總體評判標準）是國家發(fā)展改革委《重大固定資產投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》文件對不同風險等級給出的定義，體現(xiàn)了對擬建項目社會穩(wěn)定風險的判斷取向。其他四個判斷“標準”的設定缺乏依據，不具有可行性。

第二個“標準”是從實際可能發(fā)生的風險事件的具體行為表現(xiàn)的角度，判斷擬建項目可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風險事件的嚴重程度，并據此推斷擬建項目的社會穩(wěn)定風險水平及其所對應的風險等級。這種判斷適宜于事后管理，作為評判實際發(fā)生的不同風險事件所對應的風險等級的認定標準，為認定實際發(fā)生的涉穩(wěn)事件的性質及研判處置方案提供依據，而項目穩(wěn)評是對擬建項目未來可能發(fā)展的涉穩(wěn)風險（事前）的風險水平所進行的預測和評價。

第三個“標準”是從風險事件參與人數的角度對不同的風險等級進行量化界定。這個標準也是不恰當的。一方面，與第二個標準遇到的問題一樣，風險事件的參與人數難以預測，僅可用于事后管理；另一方面，僅根據參與人數判斷風險等級，在邏輯上難以自圓其說。如果參與群體性事件的人員僅是和平散步，盡管參與人數眾多，但對社會的危害也不大。但是，如果參與者是極端分子，即使人數很少，也可能造成非常嚴重的社會不穩(wěn)定后果。

第四個“標準”是從單因素風險程度及其個數的角度對不同風險等級進行量化判斷。這個標準是很有爭議的。比如，某投資項目有1個重大風險或2-4個較大單因素風險，則判斷項目整體風險等級是中風險。按照基本邏輯，只要某項目存在一個可能導致嚴重群體性事件的風險，則就意味著這個項目產生了嚴重的群體性事件，該項目就是高風險。同理，兩個“重大風險”，才算項目整體處于高風險等級，這種判斷在邏輯上難以自圓其說。

第五個“標準”是根據綜合風險指數對不同風險等級進行量化判斷。在評價標準方面，評價高風險的臨界值為0.64，假定一個項目經分析有N個評價值（R）等于0.64的重大風險，僅有1個R=0.36的較大風險，那么N+1個風險疊加計算的綜合風險指數一定介于0.36-0.64之間，判斷為中風險，與人們的正常認知相悖。

此外，從邏輯嚴謹性的角度看，對于同一個項目而言，如果可用信息和工作深度一樣，那么無論采用哪一個判斷標準，得出的判斷結果應該是相同的。但是，上述兩個定量判斷標準難以滿足這個基本要求。比如，假定某項目存在污染、拆遷、安全生產3個社會穩(wěn)定風險，其風險程度R分別為0.8、0.1和0.1。根據標準四，有一個嚴重風險，項目整體風險等級是中風險；根據標準五，假定上述三個風險所引發(fā)的群體性事件對“項目整體”群體性事件的重要性即權重均為1/3，則項目整體風險指數為0.33，屬于低風險，兩個標準判斷結果不一致，更與本項目屬于高風險等級的實際結論不一致。

六、“以問題解決為導向”框架的提出與評估方法創(chuàng)新

方法決定行動，標準衡量結果。采用什么樣的方法和標準，對項目穩(wěn)評實踐影響重大。由于開展重大項目穩(wěn)評在理論和實踐上可供借鑒的成果很少。參考國內外相關理論和實踐經驗，作者提出“以問題解決為導向”的項目穩(wěn)評框架，旨在建立項目穩(wěn)評的科學合理的方法和標準。

(一) “以問題解決為導向”的項目穩(wěn)評新框架的主要內容

以問題解決為導向的項目穩(wěn)評框架，是以項目所有社會穩(wěn)定風險均處于“低風險狀態(tài)且可控”為目標，以預防和化解影響社會穩(wěn)定各主要風險為主線，遵循發(fā)現(xiàn)問題—分析問題—解決問題的研究思路，在對可能引發(fā)社會不穩(wěn)定后果的各種風險因素進行調查、識別和分析的基礎上，評價各風險是否均處于低風險狀態(tài)，且可采取有效措施來確保引發(fā)社會穩(wěn)定風險的因素能夠得到有效控制。風險防范和化解是一個循序漸進的過程，對于仍然存在不屬于“低風險狀態(tài)且可控”的風險，應進一步研究提出化解措施，直至所有風險（包括剩余風險）均處于“低風險狀態(tài)且可控”，或者采取風險應對進一步措施的代價超出預期為止。

“以問題解決為導向”的項目穩(wěn)評框架體系如圖1所示：

圖1 “以問題解決為導向”的項目穩(wěn)評框架體系

我國目前各地普遍采用的“以項目整體風險等級為導向”的穩(wěn)評框架，主要內容包括：①進行風險調查；②識別單因素風險；③確定主要風險因素；④主要單風險因素估計，確定單因素風險程度；⑤確定初始項目整體風險等級；⑥提出風險防范和化解措施；⑦確定采取措施后的單因素風險程度；⑧確定采取措施后的項目整體風險等級；⑨提出結論和建議。

1.定性為主與定量為輔。一方面，項目穩(wěn)評主要針對擬建項目可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風險，采用風險分析和管理的技術方法，調查和識別風險來源，分析評價風險大小，采取風險應對措施，以期實現(xiàn)規(guī)避和化解因項目建設所引發(fā)的社會穩(wěn)定風險事件。另一方面，項目穩(wěn)評需要反映多元利益主體的各種利益訴求。各利益相關主體所面臨的社會環(huán)境條件不同，且受到當地經濟發(fā)展水平、社會人文狀況等諸多因素影響。在復雜多變的社會環(huán)境條件下，完全依賴某個簡單的定量指標準確衡量擬建項目的社會穩(wěn)定風險水平亦不可取。項目穩(wěn)評應主要采用定性分析方法，定量指標僅用于社會穩(wěn)定風險分析過程中的計算指標，不能用于對項目最終結果進行判斷的評價指標。

2.以問題解決為導向。一是在風險調查和識別上，以“發(fā)現(xiàn)問題”為主線，重視基層公眾參與和利益相關者分析，通過結構分析方法，全面確定特定項目的風險因素，突出行業(yè)、地域和項目特點；在此基礎上，采用系統(tǒng)集成的分析方法，進行歸納整理，篩選確定影響擬建項目社會穩(wěn)定的主要風險。二是在風險分析和評價上，以“分析問題”為主線，遵循風險概率－影響矩陣原理，由專家根據預先定義的風險變量尺度或標準，對自身熟悉的專業(yè)領域進行定性或定量判斷，從而分析項目各種涉穩(wěn)風險出現(xiàn)的可能性和影響程度。三是在風險應對上，以“解決問題”為主線，堅持區(qū)別對待的應對原則，對于不可接受的關鍵風險，提出循序漸進的風險化解方案，提出擬建項目社會穩(wěn)定風險化解及管控行動計劃，提出風險應急預案。

3.以所有風險為“低風險且可控”作為“可行”的判別準則。開展項目穩(wěn)評的目的，是要通過對投資項目社會穩(wěn)定風險應對措施的研究，使得所有的項目涉穩(wěn)風險均降低到處于“低風險且可控”狀態(tài)?！暗惋L險”是指當地政府和項目單位可接受的最大程度風險，可從風險因素導致風險形成和發(fā)生后可能產生的影響，以及為化解風險而不得不付出的代價來反映?！翱煽亍笔侵府斏鐣€(wěn)定風險實際發(fā)生時，通過實施維穩(wěn)應急預案能夠將風險影響控制在可接受的水平，這就是評價標準。對于不屬于“低風險”的項目風險，應通過實施風險防范和化解措施降低風險。如果還有不可接受的剩余風險，或者要使剩余風險變得可以接受而實施其風險應對措施所付出的成本不可接受，即不滿足所有風險均“處于低風險狀態(tài)且可控”的判斷標準，則從規(guī)避項目社會穩(wěn)定風險的角度判斷項目不可行。

(三）兩種穩(wěn)評框架體系的差異

與“以項目整體風險等級為導向”的穩(wěn)評框架相比，“以問題解決為導向”的項目穩(wěn)評框架在穩(wěn)評目標、評價內容、風險調查、風險識別、風險估計、風險評價、風險應對措施等方面均有原則性的區(qū)別。

1.在目標設定上，以問題解決為導向的項目穩(wěn)評是以項目所有風險均處于“低風險狀態(tài)且可控”為研究目標，雖然根據需要也會評價和確定項目各風險的風險程度或等級，但這僅是為制定風險應對措施提供依據的中間過程，而非風險分析評價的“最終目的”。徹底拋棄了通過降低綜合風險指數計算值，并通過單因素風險疊加計算來判斷項目整體風險是否處于低等級的評價目標。

2.在評價內容上，新框架強調項目穩(wěn)評應包括：①風險調查；②風險識別；③風險分析；④風險評價；⑤風險應對措施。不包括：①對單因素和項目整體風險等級分別進行估計；②計算綜合風險指數；③分別估算采取措施前和采取措施后的項目整體風險等級。

3.在風險調查和識別上，新框架以“發(fā)現(xiàn)問題”為主線，具體實操中重視基層公眾參與和利益相關者分析，全面準確地收集相關信息，將風險識別分為風險因素分析和主要風險篩選兩個步驟，風險因素分析不是簡單地套用風險因素對照表，而是通過結構分析方法，全面確定特定項目的風險因素，突出行業(yè)、地域和項目特點；在此基礎上，采用系統(tǒng)分析方法，進行歸納整理，篩選確定影響社會穩(wěn)定的項目主要風險,徹底拋棄了通過風險調查和識別來選定用于計算項目整體風險的疊加對象及其通過增加單因素風險個數來稀釋綜合風險指數評價值的分析邏輯。

4.在風險分析和評價上，新框架以“分析問題”為主線，強調定量計算僅是一種方法工具，是為分析問題服務的，不利于分析問題的方法工具都應該被拋棄。新框架強調要遵循風險概率－影響矩陣原理，定性分析和定量分析方法并重，要對項目各風險出現(xiàn)的概率和影響程度分別進行分析和評價，并認為當項目的所有風險都處于“低風險狀態(tài)且可控”的情形下，項目才可被接受。若采用專家打分法進行主觀評判，應根據預先定義的風險要素變量尺度或標準，要求專家根據自身熟悉的專業(yè)領域進行判斷或打分。徹底拋棄了以“綜合風險指數”為核心方法的“項目整體風險等級”評判標準，以“單因素風險估計”和綜合疊加得出“項目整體風險等級估計”的分析思路框架。

5.在風險應對上，新框架以“解決問題”為主線，堅持區(qū)別對待的應對原則，對于不屬于“低風險狀態(tài)且可控”的項目風險，提出化解的措施方案。通過循序漸進地提出風險應對措施解決方案，直至項目的所有風險程度都處于“低風險狀態(tài)且可控”，或者采取風險應對進一步措施的代價超出預期為止。

七、“以問題解決為導向”穩(wěn)評方法應用核心要點

(一)通過全面深入調查發(fā)現(xiàn)項目社會穩(wěn)定風險問題

風險調查的目的主要是收集項目相關信息和發(fā)現(xiàn)社會穩(wěn)定相關問題，為社會穩(wěn)定風險分析和評估工作奠定基礎。風險調查工作的重點和難點是界定調查范圍、選擇調查對象、確定調查方式和方法。

1.風險調查內容圍繞合法性、合理性、可行性和可控性展開

社會穩(wěn)定風險調查應運用適當的方法，重點圍繞擬建項目建設實施的“四性”（合法性、合理性、可行性和可控性）開展。此外，社會穩(wěn)定風險調查還應闡述擬建項目自然和社會環(huán)境狀況、利益相關者的意見和訴求、公眾參與情況、基層組織態(tài)度、媒體輿情導向和類似項目風險情況等內容。

2.風險調查范圍堅持全過程、全方位、全覆蓋的原則

社會穩(wěn)定風險調查應覆蓋所涉及地區(qū)的所有利益相關者，充分聽取、全面收集群眾和各利益相關者的意見，包括合理和不合理、現(xiàn)實和潛在的訴求等。原則上，凡項目涉及到利益相關者切身利益、容易引發(fā)社會穩(wěn)定風險的因素，都應納入調查范圍，將利益相關者的合理合法訴求轉化為穩(wěn)評關注的目標。

從時間緯度看，必須堅持全過程風險調查的原則，調查影響風險變動的各種因素。社會調查既要考察項目建設和投產運營期間可能出現(xiàn)的涉穩(wěn)風險因素，也要查明歷史遺留的社會矛盾和積怨。

從空間跨度看，必須堅持全方位風險調查的原則，調查應涵蓋項目可能產生負面影響的所有區(qū)域。既要重點調查項目直接影響區(qū)，也不能忽視間接影響區(qū)。

從調查對象看，必須堅持全覆蓋的風險調查原則，并重點關注基層組織和弱勢群體的意見。調查對象應該具有全面性，覆蓋受影響地區(qū)的不同利益相關者，包括項目受損和受益者、直接和間接影響者；同時當利益相關者人數較多時，調查對象選擇應有代表性，即具有年齡、性別、職業(yè)、民族、財富等不同分層特征。原則上，城市調查要深入到社區(qū)，農村調查要深入到行政村乃至自然村。

3.公眾參與應避免選擇性或傾向性參與

社會穩(wěn)定風險調查理論上可以通過隨機抽樣調查，推論當地公眾對項目建設的總體態(tài)度，但在實踐中，咨詢機構難以親自抽取調查樣本，需要通過項目建設單位和地方政府選取樣本接受調查，應避免選擇性參與或傾向性參與。

4.現(xiàn)場調查應避免“走過場”的形式主義

現(xiàn)場調查主要采用問卷、訪談、座談、觀察、公告、公示等方法，獲取項目社會穩(wěn)定風險的第一手信息。在項目調查實踐中，應避免在地方官員全程陪同下，轟轟烈烈地走過場，如大批群眾被“精心組織”填寫標準化的問卷，接受訪談的居戶被提前打招呼等，使項目既有和潛在的矛盾被人為隔離或屏蔽。

除了這些正式的現(xiàn)場公眾參與，穩(wěn)評還要廣泛采集網上輿論信息和媒體呼聲等，這些非正式的參與形式時常更能充分地反映社情民意，有助于全面客觀地預判重大項目的社會穩(wěn)定風險。

(二) 通過結構分解與系統(tǒng)集成進行風險識別

風險識別是在風險調查的基礎上，根據項目的特點，選擇適當的方法（如風險因素對照表、風險結構解析、專家調查、故障樹分析、案例參照等方法），發(fā)現(xiàn)項目可能存在的各種社會穩(wěn)定風險因素，通過分類整理，確定影響社會穩(wěn)定的主要風險。

1.風險因素分析不能照搬“風險因素對照表”

風險因素分析可以采用結構分析方法，即依據社會穩(wěn)定風險調查所獲得的信息資料，借鑒類似項目的歷史經驗，從項目周期的角度分析不同階段產生的社會穩(wěn)定風險因素及其動態(tài)變化情況，從行為主體的角度分析當地政府部門、項目建設單位、新聞媒體等主體行為可能引發(fā)的風險因素及其特點，從總體到局部，從宏觀到微觀，層層分解風險，尋找可能引發(fā)社會不穩(wěn)定的風險因素，以充分揭示項目社會穩(wěn)定風險的來源、發(fā)生條件和具體原因。

實踐中，很多穩(wěn)評報告編制單位喜歡機械地照搬《固定資產投資項目社會穩(wěn)定風險分析篇章和評估報告編制大綱（征求意見稿）》（發(fā)改辦投資〔2012〕2873號）列示的“風險因素對照表”，在其中列示的八類（政策、規(guī)劃和審批程序，土地房屋征收及補償，技術經濟，環(huán)境影響，項目管理，安全和治安，當地經濟社會影響和媒體輿情等）49個風險因素中，挑選項目風險因素，并將其等同于項目風險。事實上，并非所有的項目都具備或局限于上述八類共49個風險因素，而且其中某些風險因素（如“技術經濟”）僅誘發(fā)項目工程技術方案等風險，對社會公共利益或他人利益不產生直接負面影響，一般不應納入社會穩(wěn)定風險識別范疇。正因如此，在國家發(fā)展改革委正式印發(fā)的《重大固定資產投資項目社會穩(wěn)定風險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）》（發(fā)改辦投資〔2012〕428號）中，刪除了上述“風險因素對照表”。

2.主要風險篩選需要特別關注重點風險

在全面分析確定項目風險因素后，應根據風險因素的類型、成因、表現(xiàn)、發(fā)生階段和持續(xù)時間等特征，采用系統(tǒng)分析方法，進行歸納整理，即按照分類、分項、分目及細目，建立投資項目社會穩(wěn)定風險的結構體系，確定影響社會穩(wěn)定的主要風險及其影響因素。

主要風險篩選應堅持“抓大放小”原則，篩除那些“風險水平低、對穩(wěn)評目標足以忽略”的風險，著力找出項目的主要風險。在風險屬性上，最終篩選確定的主要風險相互之間應相對獨立。

對于涉及大規(guī)模的征地拆遷和移民工程、嚴重的環(huán)境污染等社會敏感度高的投資項目，地方政府應提前建立重大、特殊風險篩選制度。在社會風險識別階段，通過篩選主要風險，有針對性地制定特殊政策，從源頭上控制和防范風險。

(三) 基于概率—影響矩陣的項目風險分析

項目風險分析需要采用定性分析與定量分析相結合的方法，通過專家主觀判斷，對篩選出的主要風險分別預測發(fā)生概率和影響程度，借鑒風險概率—影響矩陣（也稱風險評價矩陣）分析框架確定主要風險的風險程度，并據此判定各風險是否需要提出應對方案。

1.專家應按統(tǒng)一的賦值標準在各自專長領域打分

在現(xiàn)行的項目穩(wěn)評實踐中，各位專家往往在缺乏指標賦值標準的條件下，根據自己的理解，對每個風險發(fā)生概率和影響大小分別打分，然后對打分結果進行算術平均（有時去掉最高分和最低分），并根據平均分值所屬的區(qū)間，定性判斷風險發(fā)生概率和影響程度的檔位。這種專家主觀判斷過程隱含的前提條件是：所有專家都是通才，精通各類風險，而且各位專家對風險的偏好都一致，并秉持客觀公正的原則打分。

為了保持專家主觀判斷有效、可信，必須對專家的判斷過程進行規(guī)范化處理。一是向專家闡明社會穩(wěn)定風險識別和分析對項目的重要性，設計易于填寫的分析表格；二是清楚地定義風險變量，由專家、當地政府和項目建設單位共同確定指標賦值內涵，為專家打分判斷提供統(tǒng)一的依據。

2.根據概率—影響矩陣原理對風險進行主觀判斷

無論是定性分析還是定量分析，其基本原理是風險概率—影響矩陣，即根據風險程度（R）=風險概率（p）×影響程度（q），通過先行判斷風險發(fā)生概率（p）和影響程度（q），從而確定風險程度（R）。

3.風險定量分析需要計算期望值和離散程度等指標

我國實踐中采用的項目涉穩(wěn)風險定量分析，依據專家打分的算術平均值確定風險概率和影響程度的期望值，很少考慮專家打分值的離散程度信息，更缺少置信度分析或一致性檢驗環(huán)節(jié)。對各風險因素的風險概率和影響程度的專家打分結果進行統(tǒng)計時，不僅要計算風險概率和影響程度等指標的期望值，還要計算風險指標的標準差等參數，分析數據的離散分布特點。必要時，還需通過假設檢驗，檢驗專家打分值的穩(wěn)定性和假設錯誤時對項目維穩(wěn)目標造成的后果。

4.通過風險程度指標判斷項目能否被接受

以問題解決為導向的穩(wěn)評框架將“分析問題”階段（風險分析和評價）細分為五個步驟：①界定風險概率、影響程度等指標的賦值標準和風險程度的可接受水平；②通過專家主觀判斷，對項目各風險的發(fā)生概率、影響程度等指標進行賦值；③通過統(tǒng)計分析，計算風險概率和影響程度的大小及分布情況；④根據風險概率－影響矩陣，確定風險程度的大?。虎輰㈨椖匡L險程度與事先定義的可接受的風險程度進行對比，判定各風險是否需要采取應對處理措施。

(四)風險評價需要對標評判風險水平及其可控程度

投資項目社會穩(wěn)定風險評價的任務是對標預先設定各方都能接受的社會穩(wěn)定風險評價基準值，查找需要采取應對措施的社會穩(wěn)定風險。只有當項目的所有社會穩(wěn)定風險都處于“低風險且可控”狀態(tài)，投資項目才能滿足維穩(wěn)要求。

1.根據地區(qū)及行業(yè)特點設定風險可接受程度評價標準

開展投資項目社會穩(wěn)定風險分析和評估工作，需要根據國家投資主管部門對項目穩(wěn)評的原則性要求，結合具體項目所處地域和行業(yè)特點，以及當地對不同種類風險的承受能力，制定合理的項目風險程度評價標準。

各地區(qū)的經濟社會發(fā)展基礎不同，其資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展目標存在差異，對同樣風險因素的社會敏感度也會不同，各地衡量社會穩(wěn)定風險的標準存在差異。投資項目可接受的風險程度還與所屬的行業(yè)特性有關，主要風險發(fā)生的概率和影響程度具有一定的行業(yè)共性特征，社會穩(wěn)定風險評判可借鑒同類項目的風險資料。

2.可接受的風險評判標準是“低風險且可控”

雖然各地區(qū)、各行業(yè)的社會穩(wěn)定風險的衡量標準難以統(tǒng)一，但穩(wěn)評實踐確實需要一個更加普遍、通用和直接的標準。我們認為，風險評價標準應重點關注風險程度及可控程度，即風險程度是否處在“低風險”的狀態(tài)之下，相應的應對措施是否保證風險在“可控”的范圍之內。

在風險評價中，“低風險”是指當地政府和項目單位可接受的最大風險程度，可從風險事件發(fā)生后可能產生的影響（行為表現(xiàn)、參加人數、影響范圍、持續(xù)時間等），以及為化解風險而不得不付出的代價來反映，具體可根據風險發(fā)生后項目建設單位愿意承擔的“經濟成本”和當地政府能夠承擔的“行政責任”來確定。

在項目生命周期中，風險總是動態(tài)變化的。社會穩(wěn)定風險管理應包括源頭治理、動態(tài)管理和應急處置。項目穩(wěn)評還應進行動態(tài)跟蹤，研究制定維穩(wěn)應急預案，通過實施維穩(wěn)應急預案能夠將風險影響控制在可接受的水平。

3.不可接受風險的確定和處理

擬建項目采取措施前的各項社會穩(wěn)定風險水平，是項目可能導致社會穩(wěn)定風險的真實反映，可以作為投資項目社會穩(wěn)定風險評價的基準，是確定風險防范、化解措施的基礎。項目穩(wěn)評應根據各項涉穩(wěn)風險的風險程度及其排序結果，通過風險應對措施研究，將項目所有不可接受的風險都化解為“低風險”狀態(tài)。

如果風險分析所得的風險程度高于可接受的最大風險程度，則必須提出風險防范化解方案，不斷降低風險程度，直至變?yōu)榭山邮艿摹暗惋L險”。當所有風險的風險程度均可接受，或者采取措施后均可降低到“低風險”狀態(tài)，或者采取風險應對進一步措施的代價超出預期或承受能力而得出項目不可行的結論，則風險分析和評估過程結束。

(五)分類制定切實可行的風險應對措施

風險應對是在風險評價的基礎上，對于影響社會穩(wěn)定的主要風險，應提前采取有效的預防和化解措施，將項目所有風險均降至“低風險且可控”狀態(tài)，這是開展項目社會穩(wěn)定風險分析和評估工作的關鍵之所在。

1.制定風險應對措施的總體要求

風險防范和化解措施應是全過程、全方位的。針對不屬于“低風險”的項目風險，從工程性防范措施（預防或減輕項目的負面影響）和社會性防范措施（緩解社會對項目的抵制程度）角度，提出社會穩(wěn)定風險應對處理方案。

風險應對貴在行動，提出和落實措施需要研究其可行性。風險應對措施不僅要具有技術可行性，還要研究風險措施的經濟性，將預防、化解風險的代價與該風險可能造成的危害進行權衡，尋求以最少的費用獲取最佳效果。

風險防范和化解措施要有針對性和適當超前性。穩(wěn)評提出的風險應對措施要具備操作和實施的條件，不能脫離項目實際、空泛而談。由于項目實施過程中可能出現(xiàn)前期未識別的風險，或者某風險對社會穩(wěn)定的影響超過預期，因此風險應對措施還應適當超前，留有余地，防止風險突變帶來的問題。

2.發(fā)揮地方政府在風險應對中的關鍵作用

地方政府是落實投資項目社會穩(wěn)定風險管控的第一責任人。政府肩負經濟社會協(xié)調發(fā)展的管理職能，項目與社會之間矛盾和沖突的處理，離不開政府的關鍵作用。在穩(wěn)評工作實踐中，一般要求地方政府對投資項目社會穩(wěn)定保障措施提出明確的書面承諾，保證穩(wěn)評報告提出的措施和任務將來能夠落實到位。

3.由大到小研究風險防范和化解措施

制定社會穩(wěn)定風險應對措施需要分清輕重緩急，按照從大到小的原則，重點對“重大”和“較大”程度的關鍵風險，提出針對性的抑制或減輕措施，降低風險發(fā)生的概率或影響程度，從而降低風險程度。對于某些關鍵的社會穩(wěn)定風險，如果其風險程度根本無望降至可接受水平，必須明確提出終止或放棄項目的建議。

至于各項“低風險”，只要其風險因素處于可控狀態(tài)，通過制定可行的風險應急處置預案，可由項目單位和地方政府自擔風險。

4.風險防范和化解是一個循序漸進的過程

社會穩(wěn)定風險是不斷演進的，其應對措施也不是一蹴而就的。對于不可接受的項目主要風險，應逐一提出風險應對處理方案。

當風險程度排序最高的風險降為“低風險”后，接著應著手解決排在次席和后續(xù)的風險，不斷地采取針對性的措施降低其概率和影響程度，直至所有風險都轉化為“低風險”且其影響均處于可控狀態(tài)。反之，當某一風險在采取應對措施后，風險程度仍然不能有效降低，或者實施應對措施的代價超出項目單位和地方政府的可接受水平，應從社會維穩(wěn)的角度對該項目予以否決。