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編者按

以凱恩斯為代表的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家，一直以來都強(qiáng)調(diào)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給中的重要地位。隨著各國民間資本的發(fā)展以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的不斷增加，基礎(chǔ)設(shè)施由政府主導(dǎo)供給的傳統(tǒng)理論受到挑戰(zhàn)。引入各類民間資本參與我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資建設(shè)，是我國40年投融資體制改革與創(chuàng)新歷程中的重要成果，為新時(shí)代基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)有效投資做出了重要貢獻(xiàn)，也為世界基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給的理論與實(shí)踐講述了中國故事。

公司研究中心在多年相關(guān)專題研究與專項(xiàng)評估工作的基礎(chǔ)上，在有關(guān)各方的支持下，成立了以伍迪、牛耘詩等青年專家為骨干的“民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施”專題研究小組，自2019年起在各級政府部門、工程企業(yè)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、咨詢單位、金融機(jī)構(gòu)等實(shí)施了多輪專項(xiàng)調(diào)研，先后獲得了168份調(diào)研數(shù)據(jù)資料，并基于調(diào)研數(shù)據(jù)對投資環(huán)境、投資偏好、資本結(jié)構(gòu)、制約因素、政策有效性等多個(gè)方面開展了研究。本公眾號將部分研究成果以系列文章的形式陸續(xù)刊發(fā)，本文為系列研究之五，供業(yè)界同仁參考。系列研究之一參見：民間投資基礎(chǔ)設(shè)施系列研究之一：投資偏好(點(diǎn)擊閱讀原文)；系列研究之二參見：民間投資基礎(chǔ)設(shè)施系列研究之二：資本結(jié)構(gòu)（點(diǎn)擊閱讀原文）；系列研究之三參見：民間投資基礎(chǔ)設(shè)施系列研究之三：民營困境(點(diǎn)擊閱讀原文)；系列研究之四參見：民間投資基礎(chǔ)設(shè)施系列研究之四：PPP參與動(dòng)力(點(diǎn)擊閱讀原文)。

民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)調(diào)研系列研究之五

民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施政策有效性研究

伍迪 張雪飛

摘要：本文根據(jù)已經(jīng)發(fā)布的促進(jìn)民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)政策條款，結(jié)合文獻(xiàn)總結(jié)和理論分析，提煉出放寬投資領(lǐng)域、推介優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、降低企業(yè)成本、落實(shí)扶持政策、增強(qiáng)融資支持、改善營商環(huán)境等方面的政策要點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上開展綜合調(diào)研，獲得參與基礎(chǔ)設(shè)施投資有關(guān)工作的機(jī)構(gòu)對不同類型政策要點(diǎn)的重要性評價(jià)，從而分析這些不同政策要點(diǎn)的有效性差異。研究發(fā)現(xiàn)，增強(qiáng)融資支持、降低企業(yè)成本、改善營商環(huán)境等政策要點(diǎn)對于促進(jìn)民間投資更為有效。本研究結(jié)論對進(jìn)一步完善民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的相關(guān)政策具有一定參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：民間資本；基礎(chǔ)設(shè)施；政策有效性；投資

2022年4月26日中央財(cái)經(jīng)委員會第十一次會議強(qiáng)調(diào)，基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支撐，全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于保障國家安全，暢通國內(nèi)大循環(huán)、促進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)，擴(kuò)大內(nèi)需，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，都具有重大意義。會議明確要發(fā)揮政府和市場、中央和地方、國有資本和社會資本多方面作用，分層分類加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，傳遞了充分鼓勵(lì)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的積極信號。2022年6月15日，國務(wù)院常務(wù)會議進(jìn)一步部署了支持民間投資和推動(dòng)一舉多得項(xiàng)目的政策措施，也明確了推動(dòng)民間投資健康發(fā)展的頂層政策目標(biāo)。可以預(yù)見，全國各地各級政府將進(jìn)一步完善有關(guān)政策以促進(jìn)民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)工作的順利展開。

頒布細(xì)化政策是落實(shí)中央頂層設(shè)計(jì)的前提，但政策發(fā)布實(shí)施后所產(chǎn)生的社會影響范圍大小、相關(guān)主體參與的熱情程度、有關(guān)機(jī)構(gòu)政策落實(shí)的難易程度、市場預(yù)期是否出現(xiàn)積極變化等多方面政策產(chǎn)生的社會效果，是其頂層目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，本文將這種政策發(fā)布后產(chǎn)生的效果稱為“政策的有效性”。

市場參與主體感知是能夠最直接衡量政策有效性的一種方式。但是目前針對政策有效性開展實(shí)證研究的成果并不多見，本文選擇民間投資基礎(chǔ)設(shè)施政策有效性這一切入點(diǎn)，開展調(diào)研并進(jìn)行深入分析，具有一定的創(chuàng)新性和政策指導(dǎo)意義。本文具體研究思路為：首先系統(tǒng)梳理促進(jìn)民間投資基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)政策要點(diǎn)，然后通過問卷調(diào)查從中尋找能夠更加有效促進(jìn)民間投資的政策方向與要點(diǎn)，最后對民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域相關(guān)政策的進(jìn)一步完善提出建議。

一、 民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施政策要點(diǎn)的識別與分類

本研究對我國近年發(fā)布的促進(jìn)民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施的有關(guān)政策進(jìn)行了全面梳理，將各政策中的具體條款進(jìn)行概括提煉，分類整理了6大類（一級指標(biāo)）共23個(gè)政策要點(diǎn)（二級指標(biāo)），主要包括放寬投資領(lǐng)域、推介優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、降低企業(yè)成本、落實(shí)扶持政策、增強(qiáng)融資支持、改善營商環(huán)境等，各政策要點(diǎn)的具體內(nèi)容如表1所示。

表1 民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施的政策要點(diǎn)

二、調(diào)研實(shí)施與結(jié)果分析

(一）調(diào)研設(shè)計(jì)與實(shí)施

為度量民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)政策的有效性，本研究在上述識別政策要點(diǎn)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)實(shí)施了專項(xiàng)調(diào)研。調(diào)研基于研究目標(biāo)，利用李克特5級量表工具評估各政策要點(diǎn)的重要程度。調(diào)研邀請受訪者基于實(shí)踐和研究經(jīng)驗(yàn)，對政府促進(jìn)民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)政策要點(diǎn)進(jìn)行重要性評價(jià)。

本研究團(tuán)隊(duì)在參與某中央預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)工作過程中，通過政府投資主管部門邀請到154位來自政府、企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)的受訪者參與本次關(guān)于民間投資基礎(chǔ)設(shè)施政策有效性的專項(xiàng)調(diào)研。所有受訪者均滿足曾經(jīng)參與國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資相關(guān)實(shí)踐或研究的條件。

(二) 一級指標(biāo)與分析結(jié)果

按照民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施政策要點(diǎn)的一級指標(biāo)與二級指標(biāo)，對所獲取的154份問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析與有效性排序。表中的重要性為受訪者認(rèn)為該要點(diǎn)影響很大或非常大的數(shù)量占總體的比例，根據(jù)平均權(quán)重對民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施政策要點(diǎn)一級指標(biāo)進(jìn)行有效性排序，統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表2所示。

表2 促進(jìn)民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施的政策要點(diǎn)有效性排序（一級指標(biāo)）

調(diào)研結(jié)果表明，吸引民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施的政策要點(diǎn)中，受訪者認(rèn)為排在前三位的分別是增強(qiáng)融資支持、降低企業(yè)成本和改善營商環(huán)境。排在前四位的政策要點(diǎn)的權(quán)重明顯高于后兩位。

1.有效性排名第一的政策要點(diǎn)是“增強(qiáng)融資支持”

共有92.86%的受訪者認(rèn)為增強(qiáng)融資支持是吸引民間投資進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的重要政策要點(diǎn)，占比在各要點(diǎn)中居于首位，說明從吸引民間投資進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的角度看，首先應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)融資支持，這也反映出缺乏融資支持是民間資本難以進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的首要痛點(diǎn)。從近幾年中央及各部委發(fā)布的有關(guān)政策可以看出，政策對民間資本缺乏融資支持的關(guān)注度逐漸上升。例如，2017年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕79號）中，第六條提到“努力破解融資難題，為民間資本提供多樣化融資服務(wù)”。要發(fā)揮各類金融機(jī)構(gòu)優(yōu)勢、優(yōu)化授信管理和服務(wù)流程，完善民營企業(yè)信用評級制度、引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對民營企業(yè)的融資支持力度，充分發(fā)揮各級政府網(wǎng)站與全國信用信息共享平臺作用、發(fā)展政府支持的融資擔(dān)保和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)等。之后幾年各政策對融資支持的重視程度逐漸提高，2019年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號文）中，將加大融資支持作為營造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境的第二大內(nèi)容，并強(qiáng)調(diào)應(yīng)結(jié)合自身財(cái)力狀況，因地制宜采取注入資本金、運(yùn)營補(bǔ)貼等方式支持規(guī)范的PPP項(xiàng)目等。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)金融服務(wù)民營企業(yè)的若干意見》，強(qiáng)調(diào)要加大金融政策支持力度、著力提升對民營企業(yè)金融服務(wù)的針對性和有效性，加大直接融資支持力度，積極支持符合條件的民營企業(yè)擴(kuò)大直接融資，完善股票發(fā)行和再融資制度、加快民營企業(yè)首發(fā)上市和再融資審核進(jìn)度，支持民營企業(yè)債券發(fā)行、鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大民營企業(yè)債券投資力度等。就目前的政策來看，政府已高度重視社會資本融資難的問題，但是，仍缺少專門針對民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的融資支持的政策。在2020年國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于支持民營企業(yè)參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的實(shí)施意見（發(fā)改基礎(chǔ)〔2020〕1008號）》中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要破除市場壁壘、創(chuàng)新完善體制機(jī)制，第六條“強(qiáng)化資源要素支持，解決企業(yè)實(shí)際困難”中相對宏觀地提到應(yīng)支持民營企業(yè)規(guī)范參與交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，對符合條件的項(xiàng)目予以融資支持。由此看出，在過去民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的政策中，增強(qiáng)民間資本的融資支持偶有提到但支持政策體系有待進(jìn)一步完善。不過， 在2022年6月召開的國務(wù)院常務(wù)會議中，從融資支持等方面，對穩(wěn)定和擴(kuò)大民間投資提出了若干具體政策措施，例如鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)采用續(xù)貸、展期等支持民間投資，對符合條件的項(xiàng)目提供政府性融資擔(dān)保，抓緊推出面向民間投資的不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金項(xiàng)目，鼓勵(lì)民營企業(yè)市場化債轉(zhuǎn)股等。

政策制定中對增強(qiáng)融資支持這一政策要點(diǎn)的充分關(guān)注，有利于解決企業(yè)的實(shí)際難題，為民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提供強(qiáng)有力的融資支持，有助于豐富民間投資的項(xiàng)目來源，讓民間投資有更多機(jī)會參與國家重大項(xiàng)目。未來在制定有關(guān)政策過程中，決策部門應(yīng)該進(jìn)一步加大關(guān)注融資支持，豐富融資工具、拓寬融資渠道，放寬融資限制，著力解決企業(yè)的融資難題，為民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提供強(qiáng)有力的融資政策支持。

2.有效性排名第二的政策要點(diǎn)是“降低企業(yè)成本”

約有91.56%的受訪者認(rèn)為降低企業(yè)成本是吸引民間投資進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的重要政策要點(diǎn)。2016年國家發(fā)展改革委發(fā)布的《促進(jìn)民間投資健康發(fā)展若干政策措施》中，在第四條提到要降低企業(yè)成本，主要強(qiáng)調(diào)從用地成本方面發(fā)力，如改革完善國有建設(shè)用地供應(yīng)方式、落實(shí)好物流行業(yè)建設(shè)用地支持政策和簡化環(huán)評內(nèi)容或降低環(huán)評類別等。2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好民間投資有關(guān)工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2016〕12號）強(qiáng)調(diào)要切實(shí)降低企業(yè)成本負(fù)擔(dān)，主要從稅費(fèi)制度方面發(fā)力，如開展正稅清費(fèi)，實(shí)施“營改增”改革試點(diǎn)等。2017年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕79 號）強(qiáng)調(diào)要降低企業(yè)經(jīng)營成本，增強(qiáng)民間投資動(dòng)力，重點(diǎn)在于全面推開營改增試點(diǎn)政策，規(guī)范收費(fèi)，降低中間環(huán)節(jié)費(fèi)用等。2018年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號），提出要調(diào)動(dòng)民間資本積極性，如細(xì)化配套措施、推介優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作等，未提到降低企業(yè)成本的相關(guān)政策。2019年中共中央國務(wù)院《關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》中，“完善精準(zhǔn)有效的政策環(huán)境”指出要進(jìn)一步減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，切實(shí)降低企業(yè)成本費(fèi)用。2020年國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于支持民營企業(yè)參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的實(shí)施意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2020〕1008號）中，重點(diǎn)提到要減輕企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)，保障企業(yè)合法收入，如不得向民營企業(yè)收取不合理的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款承諾費(fèi)、資金管理費(fèi)等，說明在吸引民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政策體系中已開始重視降低企業(yè)成本這一重要因素。

從上述政策梳理中可以看出，近幾年政府在制定政策時(shí)已經(jīng)充分關(guān)注到降低企業(yè)成本這一內(nèi)容，但相關(guān)條款常常位于整個(gè)政策的中后部分。本次調(diào)研結(jié)果表明，降低企業(yè)成本是受訪者第二大關(guān)心的政策問題，政策制定應(yīng)將降低企業(yè)成本、切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)作為更加重要的政策著力點(diǎn)和支撐點(diǎn)。

3.有效性排名第三的政策要點(diǎn)是“改善營商環(huán)境”

共有89.61%的受訪者認(rèn)為改善營商環(huán)境是吸引民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的重要政策要點(diǎn)。近年來，改善營商環(huán)境一直受各級政府高度重視，在若干重大政策中都將其置于關(guān)鍵位置，如2017年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕79 號）中，將深入推進(jìn)“放管服”改革、不斷優(yōu)化營商環(huán)境放在前位，強(qiáng)調(diào)要提高審批效率和服務(wù)質(zhì)量。隨后，在國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2017〕2059號）中，第一條就提到要?jiǎng)?chuàng)造民間資本參與PPP項(xiàng)目的良好環(huán)境，主動(dòng)為民營企業(yè)服務(wù)，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，為民間資本參與PPP項(xiàng)目創(chuàng)造更加公平、規(guī)范、開放的市場環(huán)境。

在政策的鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)之下，我國營商環(huán)境明顯改善，但仍存在一些短板和薄弱環(huán)節(jié)。在補(bǔ)短板相關(guān)政策中，對民間資本的營商環(huán)境的重視程度還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，如2018年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號）中，強(qiáng)調(diào)要采取措施充分調(diào)動(dòng)民間資本投資的積極性，但并未提到有關(guān)改善營商環(huán)境的內(nèi)容。2020年國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于支持民營企業(yè)參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的實(shí)施意見（發(fā)改基礎(chǔ)〔2020〕1008號）》中，僅在關(guān)于減輕企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)的部分提到，要通過稅費(fèi)優(yōu)惠政策來優(yōu)化營商環(huán)境。為持續(xù)深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境，更大激發(fā)市場活力，2020年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體的實(shí)施意見》（國辦發(fā)〔2020〕24號），從持續(xù)提升投資建設(shè)便利度、簡化企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營審批和條件、優(yōu)化外貿(mào)外資企業(yè)經(jīng)營環(huán)境、進(jìn)一步降低就業(yè)創(chuàng)業(yè)門檻、提升涉企服務(wù)質(zhì)量和效率、完善優(yōu)化營商環(huán)境長效機(jī)制六個(gè)方面提出了詳細(xì)的政策意見，為優(yōu)化營商環(huán)境提供了強(qiáng)有力的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。盡管該文件并不專門針對于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，但也為完善吸引民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的相關(guān)政策制定提供了重要政策指引。

4.有效性排名第四的政策要點(diǎn)是“落實(shí)扶持政策”

共有90.26%的受訪者認(rèn)為落實(shí)扶持政策是吸引民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的重要政策要點(diǎn)，其權(quán)重和重要性與排在第二位和第三位的政策要點(diǎn)非常接近，應(yīng)受到足夠重視。研究發(fā)現(xiàn)，近幾年國家已經(jīng)把民營企業(yè)發(fā)展擺上重要位置，出臺了若干專門政策扶持民營企業(yè)發(fā)展，受當(dāng)?shù)厥袌霏h(huán)境、發(fā)展觀念的影響，地方層面民營企業(yè)發(fā)展受限的問題，還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。尤其受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，特別是中美貿(mào)易戰(zhàn)、俄烏沖突、新冠疫情、貿(mào)易保護(hù)等因素影響，對民營企業(yè)造成重大沖擊，不少中小微企業(yè)處于維持和勉強(qiáng)維持狀態(tài)，有的還甚至處于破產(chǎn)邊緣。對此，亟待加緊完善并落實(shí)政策扶持，幫助民營企業(yè)打通發(fā)展的綠色通道。

(三）二級指標(biāo)與分析結(jié)果

對民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施政策要點(diǎn)二級指標(biāo)重要性進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，根據(jù)平均權(quán)重進(jìn)行有效性排序，統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表3所示。

表3  促進(jìn)民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施的政策要點(diǎn)有效性排序（二級指標(biāo)）

表3結(jié)果顯示，排名前五的吸引民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政策要點(diǎn)為：健全民間投資權(quán)屬和收益保障機(jī)制、進(jìn)一步實(shí)施減稅降費(fèi)政策、加快清理拖欠民營企業(yè)欠款、建立健全政府性融資擔(dān)保體系和按照競爭中性原則、對各類所有制企業(yè)“一視同仁”，簡要分析如下。

明晰民間投資權(quán)屬和收益保障機(jī)制。對近年的政策條款統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，近年來有關(guān)政策中對于民間投資權(quán)屬和收益保障機(jī)制問題整體力度確實(shí)略顯不足。民間投資權(quán)屬方面，僅在江蘇省人民政府2016年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)民間投資發(fā)展的意見》（蘇政發(fā)〔2016〕161號）中第二條“全面放寬市場準(zhǔn)入”中有所提到，要在明晰民間投資權(quán)屬和收益保障機(jī)制，進(jìn)一步完善公平公正和穩(wěn)定合理的投資回報(bào)機(jī)制，為民間投資發(fā)展創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境。本次調(diào)研結(jié)果說明，未來在政策制定中應(yīng)將明晰民間投資權(quán)屬作為重大事項(xiàng)之一，制定有關(guān)條款回應(yīng)企業(yè)重大利益關(guān)切，為更加清晰地界定企業(yè)投資權(quán)屬提供政策支持。在收益保障機(jī)制方面，專門的政策和條款也并不多見，2020年國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于支持民營企業(yè)參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的實(shí)施意見（發(fā)改基礎(chǔ)〔2020〕1008號）》第三條“創(chuàng)新完善體制機(jī)制，營造良好政策環(huán)境”中提到，要切實(shí)保障投資者的合法權(quán)益，第五條提到，要減輕企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)、保障企業(yè)合法收入。過去幾年，民間資本進(jìn)入投資體量大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目意愿不夠強(qiáng)烈，為吸引更多民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，應(yīng)更加重視民間投資權(quán)屬和收益保障機(jī)制，為民間資本的正當(dāng)權(quán)益提供切實(shí)有效的政策保障。

實(shí)施減稅降費(fèi)政策。與明晰民間投資權(quán)屬和健全收益保障機(jī)制類似，實(shí)施減稅降費(fèi)在較早的政策中并未成為政策關(guān)注的重點(diǎn)。直到2019年的幾次重要會議中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，宏觀政策要強(qiáng)化周期調(diào)節(jié)，積極的財(cái)政政策要加力提效，減稅降費(fèi)政策措施要落地生根，李克強(qiáng)總理指出，減稅降費(fèi)直擊當(dāng)前市場主體的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，是既公平又有效率的政策。隨后迅速出臺了有史以來力度最大、規(guī)?？涨暗臏p稅降費(fèi)政策。例如2019年中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》，在第三條 “完善精準(zhǔn)有效的政策環(huán)境”中，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，實(shí)質(zhì)性降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。2020年國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于支持民營企業(yè)參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的實(shí)施意見（發(fā)改基礎(chǔ)〔2020〕1008號）》，在第五條“減輕企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)，保障企業(yè)合法收入”中，強(qiáng)調(diào)要實(shí)行稅費(fèi)優(yōu)惠政策，平等對待各類所有制主體。這些政策的發(fā)布充分說明了近年來減稅降費(fèi)已為當(dāng)前政策要點(diǎn)。本次調(diào)研結(jié)果顯示，減稅降費(fèi)是民間資本關(guān)注的第一大政策要點(diǎn)，在未來政策制定中還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高對減稅降費(fèi)的重視程度，繼續(xù)落實(shí)落細(xì)各項(xiàng)減稅降費(fèi)政策，推動(dòng)減稅降費(fèi)政策持續(xù)發(fā)揮效應(yīng)。

加快清理拖欠民營企業(yè)欠款。2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好民間投資有關(guān)工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2016〕12號）中提到財(cái)政部要會同有關(guān)部門抓緊部署清理政府對企業(yè)各種欠款的專項(xiàng)工作。2020年國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于支持民營企業(yè)參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的實(shí)施意見（發(fā)改基礎(chǔ)〔2020〕1008號）》，再次強(qiáng)調(diào)要切實(shí)杜絕新增拖欠款。就目前的政策來看，清理拖欠民營企業(yè)欠款盡管在政策中有所提及，但力度仍有待加強(qiáng)。在未來的政策中，應(yīng)當(dāng)更加重視拖欠民營企業(yè)欠款問題，要細(xì)化政策措施意見，使政策真正落到實(shí)處，使民營企業(yè)獲得優(yōu)惠實(shí)用的政策好處。

建立健全政府性融資擔(dān)保體系。2017年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕79號）第六條中提到，要發(fā)展政府性融資擔(dān)保和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，加大對中小微、科技創(chuàng)新企業(yè)的政策支持。2018年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號）第七條“充分調(diào)動(dòng)民間投資積極性”中，強(qiáng)調(diào)要積極發(fā)揮國家融資擔(dān)?；鸬淖饔茫С质〖壴贀?dān)保公司開展業(yè)務(wù)，推動(dòng)符合條件的民營企業(yè)參與補(bǔ)短板重大項(xiàng)目。2019年中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)金融服務(wù)民營企業(yè)的若干意見》中強(qiáng)調(diào)，采取多種方式健全地方增信體系，從國家融資擔(dān)保基金、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、融資擔(dān)保公司等多方面入手健全地方增信體系。整體來看，政府性融資擔(dān)保體系政策不多，存在一定短板，需要提高對其的重視程度。

按照競爭中性原則，對各類所有制企業(yè)“一視同仁”。近幾年，國家已經(jīng)把營造公平競爭的環(huán)境擺上了重要位置。2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好民間投資有關(guān)工作的通知》中強(qiáng)調(diào)，要尊重和維護(hù)企業(yè)市場主體地位，不斷深化改革，推動(dòng)政策落地見效，穩(wěn)定市場預(yù)期，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)民間投資積極性，激發(fā)民間投資潛力和創(chuàng)新活力。隨后國家發(fā)展改革委發(fā)布的《引發(fā)促進(jìn)民間投資健康發(fā)展若干政策措施》中強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)解決民企與國企公平競爭的問題，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)金融服務(wù)民營企業(yè)的若干意見》，將公平公正作為第一條基本原則，要求對各類所有制經(jīng)濟(jì)一視同仁，消除對民營經(jīng)濟(jì)的各種隱形壁壘，保證各類所有制依法公平參與市場競爭。盡管相關(guān)政策高度重視市場公平競爭問題，但民營企業(yè)仍普遍反映，在市場準(zhǔn)入條件、資源要素配置、政府管理服務(wù)等方面，難以享受到與國有企業(yè)同等的“國民待遇”。面對民營企業(yè)的難題，2019年中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》中，著重強(qiáng)調(diào)“公平”二字，全文有九處提到公平，如在第二條“要求優(yōu)化公平競爭的市場環(huán)境”中提到，要進(jìn)一步放開民營企業(yè)市場準(zhǔn)入、實(shí)施公平統(tǒng)一的市場監(jiān)管制度、強(qiáng)化公平競爭審查制度剛性約束、破除招投標(biāo)隱形壁壘。該《意見》是首個(gè)立足于民營企業(yè)改革發(fā)展的中央文件，直擊民營企業(yè)當(dāng)前面臨的難點(diǎn)、痛點(diǎn)，充分肯定了民營企業(yè)的重要地位，著眼重塑民營企業(yè)的信心。2022年5月19日國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號文）指出，盤活存量資產(chǎn)對各類市場主體一視同仁。鼓勵(lì)民營企業(yè)根據(jù)實(shí)際情況，參與盤活國有存量資產(chǎn)，積極盤活自身存量資產(chǎn)，將回收資金用于再投資，促進(jìn)持續(xù)健康發(fā)展。2022年6月15日召開的國務(wù)院常務(wù)會議指出，在“十四五”規(guī)劃102項(xiàng)重大工程和國家明確的重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域，選擇一批示范項(xiàng)目吸引民間資本參與，在招投標(biāo)中對民間投資一視同仁。從政策層面看，高度重視所有制公平，就要求一視同仁地對待民間投資，但是不同類型企業(yè)遭受不公平待遇的問題依然需要進(jìn)一步重視，未來政策重點(diǎn)應(yīng)該放在操作層面，將政策真正落地落細(xì)落實(shí)，力爭進(jìn)一步改善民營企業(yè)的生存環(huán)境。

值得一提的是，本次調(diào)研結(jié)果顯示，政策要點(diǎn)一級指標(biāo)與二級指標(biāo)的有效性排序基本保持一致。在一級指標(biāo)排名靠前的政策要點(diǎn)，在二級指標(biāo)中也總體靠前。例如排在第二的一級指標(biāo)“C降低企業(yè)成本”，其細(xì)分的各項(xiàng)二級指標(biāo)的排名也都靠前，排在倒數(shù)第二位的一級指標(biāo)“B推介優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目”，其細(xì)分的二級指標(biāo)排名也都較為靠后，也進(jìn)一步說明了本次調(diào)研結(jié)果與指標(biāo)設(shè)計(jì)具有較強(qiáng)的合理性與科學(xué)性。但是，也存在部分二級指標(biāo)與一級指標(biāo)排名相差較大的情況。如一級指標(biāo)“A放寬投資領(lǐng)域”排在末位，但其二級指標(biāo)A3按照競爭中性原則對各類所有制企業(yè)“一視同仁”排在較為靠前的第五位；一級指標(biāo)“D落實(shí)扶持政策”排在倒數(shù)第三位，但D3持續(xù)深化“放管服”改革排在七位；一級指標(biāo)“E增強(qiáng)融資支持”排在第一位，但E2搭建融資服務(wù)信息平臺排在第十六位；一級指標(biāo)“F改善營商環(huán)境”排在第三位，但F1建立與民營企業(yè)常態(tài)化溝通機(jī)制、F2加大知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度都排在后列。由此可以看出，一級指標(biāo)重要性程度較低時(shí)，可能會忽略重要性程度較高的二級指標(biāo)因素。因此在政策制定時(shí)，應(yīng)直擊民間資本的痛點(diǎn)，突破民企投資的難點(diǎn)，強(qiáng)化政策的操作性，更重視企業(yè)熱切期盼的重點(diǎn)政策訴求。

三、結(jié)語

本文通過調(diào)研對民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施政策要點(diǎn)的有效性開展了系統(tǒng)的實(shí)證研究，根據(jù)一級指標(biāo)的問卷調(diào)查結(jié)果：首先，為了進(jìn)一步促進(jìn)民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，應(yīng)進(jìn)一步完善融資支持政策，將其列為有關(guān)政策要點(diǎn)，切實(shí)解決融資難的問題；其次，應(yīng)重視降低企業(yè)成本的相關(guān)政策，將降低企業(yè)成本、切實(shí)為企業(yè)減少負(fù)擔(dān)作為政策制定優(yōu)先事項(xiàng)；第三是改善營商環(huán)境，相關(guān)政策應(yīng)更加重視民間資本的營商環(huán)境問題，消除門檻障礙，提高投資便利度和審批服務(wù)效率；第四，亟需加緊完善并落實(shí)政策扶持，幫助民營企業(yè)打通發(fā)展的綠色通道。

在二級指標(biāo)中：首先，明晰民間投資權(quán)屬和健全收益保障機(jī)制是最受關(guān)心的政策要點(diǎn)，目前此方面政策較少；其次，進(jìn)一步實(shí)施減稅降費(fèi)政策也是頗受關(guān)注的首要政策要點(diǎn)，早期受到重視程度不足，2019年開始出臺了大量減稅降費(fèi)政策，未來應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，繼續(xù)落實(shí)落細(xì)各項(xiàng)減稅降費(fèi)政策，更好地發(fā)揮政策效應(yīng)；第三，加快清理拖欠民營企業(yè)欠款也是很受關(guān)注的政策要點(diǎn)，應(yīng)強(qiáng)加細(xì)化政策的制定和落實(shí)；第四，建立健全政府性融資擔(dān)保體系也存在政策短板，需要提高對其的重視程度；第五，政策應(yīng)按照競爭中性原則對各類所有制企業(yè)“一視同仁”，近幾年國家已經(jīng)把營造公平競爭的環(huán)境擺上了重要位置，但其制度環(huán)境尚有進(jìn)一步改善的空間。