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XOD模式價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、操作流程

及隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范

——以水安全保障導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)(WOD)模式為例

當(dāng)前，從全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況來(lái)看，資金短缺是最大的制約因素，單一靠財(cái)政投入已遠(yuǎn)不能滿足需要，必須依靠經(jīng)營(yíng)城鄉(xiāng)、依靠市場(chǎng)化運(yùn)作去籌措資金，通過(guò)建設(shè)模式、投融資模式與發(fā)展模式創(chuàng)新，系統(tǒng)解決地方資金循環(huán)不暢的問(wèn)題。在傳統(tǒng)模式難以為繼的情況下，XOD（X-Oriented Development）模式應(yīng)運(yùn)而生。

      XOD模式是一種滿足現(xiàn)代城鄉(xiāng)發(fā)展多種需求的開(kāi)發(fā)模式的統(tǒng)稱，常見(jiàn)的有：公共交通導(dǎo)向的城市空間開(kāi)發(fā)模式（Transit-Oriented Development，簡(jiǎn)稱TOD）、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（Eco-environment Oriented Development，簡(jiǎn)稱EOD）、水安全保障導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（Water-security-guarantee Oriented Development，簡(jiǎn)稱WOD）[1]、醫(yī)療設(shè)施導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（Hospital Oriented Development，簡(jiǎn)稱HOD）、資源導(dǎo)向型開(kāi)發(fā)模式（Resource-Oriented Development，簡(jiǎn)稱ROD）、公共服務(wù)導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（Service-Oriented Development，簡(jiǎn)稱SOD）、產(chǎn)業(yè)/創(chuàng)新導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（Industry/Innovation Oriented Development，簡(jiǎn)稱IOD）、文化設(shè)施導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（Culture Oriented Development，簡(jiǎn)稱COD）、城市公園（城市自然生態(tài)資源）導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（Park Oriented Development，簡(jiǎn)稱POD）、智慧城市導(dǎo)向的發(fā)展模式（Smart City Oriented Development，簡(jiǎn)稱SCOD）、氣候適應(yīng)導(dǎo)向的發(fā)展模式（Climate-adaptation Oriented Development，簡(jiǎn)稱CAOD）等。

      中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議多次強(qiáng)調(diào)，“統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全”“持續(xù)有效防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)”。防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是項(xiàng)目實(shí)施中最為關(guān)鍵的問(wèn)題之一。XOD模式是否會(huì)新增地方政府隱性債務(wù)，這是一個(gè)決定XOD模式能否推廣應(yīng)用的至關(guān)重要的問(wèn)題，為此，有必要系統(tǒng)分析XOD模式的實(shí)現(xiàn)機(jī)制、隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及防范措施，以期指導(dǎo)XOD模式的合理運(yùn)用。

      呂永樂(lè)等[2]（2022）認(rèn)為EOD模式承接及運(yùn)作的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有區(qū)位風(fēng)險(xiǎn)、法律、政策風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、落地風(fēng)險(xiǎn)，EOD模式運(yùn)行需警惕隱性債務(wù)。麥麗華[3]（2022）從PPP項(xiàng)目地方政府隱性債務(wù)形成原因、具體表現(xiàn)、風(fēng)險(xiǎn)及危害等方面展開(kāi)論述，同時(shí)提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施。熊峰[4]（2023）基于公共產(chǎn)品和公共選擇理論、政府債務(wù)理論,分析PPP項(xiàng)目對(duì)地方政府隱性債務(wù)的作用機(jī)理，認(rèn)為財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)力不匹配、不同利益主體的行為偏差和制度缺失是PPP項(xiàng)目造成隱性債務(wù)的3個(gè)內(nèi)因，財(cái)政承受能力和財(cái)政可持續(xù)性是2個(gè)外部宏觀決定因素，財(cái)政承受能力評(píng)估失效是PPP項(xiàng)目形成地方政府隱性債務(wù)的最終現(xiàn)實(shí)路徑。徐琤[5]（2022）認(rèn)為從調(diào)價(jià)因素識(shí)別、調(diào)價(jià)因素引入、調(diào)價(jià)程序等方面研究PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告是規(guī)避隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。

      目前，尚未見(jiàn)到有從運(yùn)行機(jī)制入手深入研究XOD模式隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的文獻(xiàn)。

一、XOD模式原理及發(fā)展現(xiàn)狀

（一）XOD原理

      XOD模式作為一種新型的區(qū)域開(kāi)發(fā)模式和項(xiàng)目實(shí)施方式，遵循可持續(xù)發(fā)展等開(kāi)發(fā)理念，通過(guò)對(duì)公共交通、生態(tài)環(huán)境、水安全保障、資源利用、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)/創(chuàng)新、文化設(shè)施、城市自然生態(tài)資源、智慧城市等公共基礎(chǔ)設(shè)施和空間開(kāi)發(fā)的有機(jī)結(jié)合，建立功能復(fù)合的區(qū)域活動(dòng)空間，優(yōu)化提升城鄉(xiāng)發(fā)展格局，最終推動(dòng)區(qū)域有序生長(zhǎng)和健康發(fā)展。XOD本身并非一種籌資模式，作為一種思維導(dǎo)向，通過(guò)構(gòu)建“增肥哺瘦”機(jī)制，可改善融資條件和信用結(jié)構(gòu)，解決開(kāi)發(fā)建設(shè)的資金平衡問(wèn)題，為開(kāi)展市場(chǎng)化融資奠定基礎(chǔ)，豐富了現(xiàn)有非經(jīng)營(yíng)性及準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資方式和工具[1]。

      XOD模式的基本理論依據(jù)來(lái)自于馬克思級(jí)差地租理論，級(jí)差地租Ⅰ主要是依賴土地的自然豐度或所處的優(yōu)越的地理位置而獲得的土地級(jí)差收入，級(jí)差地租Ⅱ主要是依賴更高資本回報(bào)率獲得超額利潤(rùn)并形成級(jí)差地租。通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和土地進(jìn)行一體化開(kāi)發(fā)和利用，帶動(dòng)土地和要素的增值，反哺區(qū)域的發(fā)展，形成土地融資、基礎(chǔ)設(shè)施投資、發(fā)展條件或生產(chǎn)要素提升、產(chǎn)業(yè)興旺/區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的正反饋關(guān)系[6]。與此同時(shí)，XOD模式也遵循“X領(lǐng)域”的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，如TOD遵循交通經(jīng)濟(jì)學(xué)和樞紐經(jīng)濟(jì)學(xué)，EOD遵循生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)和環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)，WOD遵循水資源經(jīng)濟(jì)學(xué)和自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)，HOD遵循醫(yī)院經(jīng)濟(jì)學(xué)，ROD遵循自然資源經(jīng)濟(jì)學(xué)，SOD遵循公共經(jīng)濟(jì)學(xué)，IOD遵循產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)/創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)，COD遵循文化經(jīng)濟(jì)學(xué)，POD遵循生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)，SCOD遵循數(shù)字經(jīng)濟(jì)學(xué)，CAOD遵循氣候變化經(jīng)濟(jì)學(xué)和自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)，等等。

      XOD模式的核心機(jī)理是“增肥哺瘦”，依靠關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)/資源開(kāi)發(fā)，將公共交通、生態(tài)環(huán)境、水安全保障、資源利用、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)/創(chuàng)新、文化設(shè)施、城市自然生態(tài)資源、智慧城市等公共基礎(chǔ)設(shè)施水平提升帶來(lái)的外溢效益加以回收并反哺基礎(chǔ)設(shè)施投入，形成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入和回收的閉環(huán)，從而有效緩解政府投入壓力?！霸龇什甘荨币蕾囉诮M合投資、溢價(jià)回收、協(xié)同增效3大機(jī)制和關(guān)聯(lián)關(guān)系、一體開(kāi)發(fā)、自求平衡3大原則[1]。

表1 XOD的3大機(jī)制和3大原則對(duì)應(yīng)關(guān)系

注：如為聯(lián)合體，應(yīng)有聯(lián)合體協(xié)議，并在條款中明確牽頭方。

（二）XOD發(fā)展現(xiàn)狀及管理情況

      2012年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出加強(qiáng)公共交通用地綜合開(kāi)發(fā)，對(duì)新建公共交通設(shè)施用地的地上、地下空間，按照市場(chǎng)化原則實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)，收益用于公共交通基礎(chǔ)設(shè)施和彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)虧損。這是TOD概念第一次進(jìn)入國(guó)家正式文件。自此以后，國(guó)家層面陸續(xù)發(fā)布了多個(gè)TOD模式相關(guān)政策文件進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，TOD項(xiàng)目逐漸成為城市開(kāi)發(fā)的熱門領(lǐng)域。截至2022年底，55個(gè)城市軌道交通城市中，絕大部分地鐵城市實(shí)施了TOD綜合開(kāi)發(fā)，有力地推動(dòng)了城市科學(xué)發(fā)展并反哺城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

      2016年11月，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》首次提出探索環(huán)境治理項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目組合開(kāi)發(fā)模式。2018年8月，生態(tài)環(huán)境部在《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，明確要探索開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開(kāi)發(fā)（EOD）模式。2022年3月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南（試行）》，明確采用EOD模式的項(xiàng)目適宜金融支持，可納入金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。

      2022年6月，甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的實(shí)施意見(jiàn)》，提出“引導(dǎo)社會(huì)資本選擇以資源導(dǎo)向（ROD）或環(huán)境導(dǎo)向（EOD）為主要模式開(kāi)展生態(tài)保護(hù)修復(fù)”。2023年9月，廣東省人民政府辦公廳在《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的實(shí)施意見(jiàn)》中，提出探索資源導(dǎo)向型（ROD）等模式，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。

      2023年11月，廣州市人民政府辦公廳在《關(guān)于印發(fā)廣州市進(jìn)一步促進(jìn)民間投資高質(zhì)量發(fā)展若干政策措施的通知》中，明確支持民營(yíng)企業(yè)通過(guò)股權(quán)合作、特許經(jīng)營(yíng)、公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（TOD）、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（EOD）、水安全保障導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（WOD）、不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等方式，參與機(jī)場(chǎng)、軌道交通、高速公路、污水處理、固廢處理、園林綠化等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)。2024年2月，關(guān)于貫徹落實(shí)全國(guó)水利工作會(huì)議精神，重慶市水利局主要領(lǐng)導(dǎo)指出，要深化水價(jià)、農(nóng)業(yè)水價(jià)、渝西地區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化、WOD（水安全保障導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)）新型投融資模式四項(xiàng)改革。

      目前，除了采用EOD模式的項(xiàng)目可納入生態(tài)環(huán)境部金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，并進(jìn)行推介、調(diào)度等管理工作，其余XOD模式尚未由國(guó)家部委牽頭進(jìn)行項(xiàng)目庫(kù)管理。

二、WOD模式實(shí)施的五個(gè)階段

      WOD項(xiàng)目實(shí)施往往需要經(jīng)過(guò)五大基本階段，包括項(xiàng)目謀劃、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目招標(biāo)/采購(gòu)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目終止。

（一）項(xiàng)目謀劃階段

1.篩選項(xiàng)目

      在項(xiàng)目謀劃階段，主要任務(wù)是按照問(wèn)題導(dǎo)向原則，根據(jù)需求和輕重緩急，科學(xué)確定水安全保障項(xiàng)目?jī)?nèi)容并合理謀劃關(guān)聯(lián)項(xiàng)目。參考《“十四五”水安全保障規(guī)劃》，水安全保障項(xiàng)目通常包括防洪減災(zāi)、水網(wǎng)建設(shè)、水資源節(jié)約集約安全利用、水資源優(yōu)化配置、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利建設(shè)、智慧水利建設(shè)等，一般需結(jié)合當(dāng)?shù)氐膰?guó)土空間規(guī)劃和水安全保障規(guī)劃、水網(wǎng)規(guī)劃而因地制宜。關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃則需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但前提條件必須與水安全保障項(xiàng)目有關(guān)聯(lián)關(guān)系，實(shí)踐中比較常見(jiàn)的有食品飲料、水利文旅、休閑康養(yǎng)、航運(yùn)、水上運(yùn)動(dòng)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、可再生能源、科創(chuàng)、城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)等。

2.初步收支平衡分析

      按照自求平衡原則，進(jìn)行投資匡算，開(kāi)展靜態(tài)資金平衡分析，粗略分析能否做到收支平衡，估算大致的靜態(tài)投資回收期。

      如果靜態(tài)投資回收期較長(zhǎng)，則需要增加經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的數(shù)量或規(guī)模，或減少非經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的數(shù)量或規(guī)模。

（二）項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

1.管理架構(gòu)組建

      如由政府方發(fā)起，可由縣級(jí)（含）以上地方人民政府依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期及決策、招標(biāo)/采購(gòu)和終止等工作。

2.項(xiàng)目實(shí)施方案編制

      項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)參照可行性研究報(bào)告編寫規(guī)范，組織編制項(xiàng)目WOD實(shí)施方案。

（1）按照一體開(kāi)發(fā)原則，設(shè)計(jì)WOD項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)、收益來(lái)源、回報(bào)機(jī)制（包括溢價(jià)回收的合法路徑）。應(yīng)分析一體化實(shí)施的可行性，包括相關(guān)資源、資產(chǎn)權(quán)益的合法合規(guī)獲得方式及獲取成本，相關(guān)權(quán)益歸屬WOD項(xiàng)目的可行性；項(xiàng)目涉及取用水、綠電上網(wǎng)指標(biāo)的，需分析指標(biāo)的可獲得性。

（2）按照關(guān)聯(lián)關(guān)系原則，分析子項(xiàng)目選址、要素保障的關(guān)聯(lián)性。分析項(xiàng)目涉及的選址或選線的合理性、項(xiàng)目建設(shè)條件的可行性、土地和資源環(huán)境要素的可獲得性，充分利用項(xiàng)目?jī)?nèi)部及周邊的有效資源，提高共享性，提升項(xiàng)目增值空間。

（3）實(shí)施方式論證。分析WOD項(xiàng)目采用地方本級(jí)國(guó)企投資-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)、股權(quán)合作、特許經(jīng)營(yíng)等方式的可能性，對(duì)比優(yōu)劣勢(shì)，選擇合適的實(shí)施方式。對(duì)擬采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)參照可行性研究報(bào)告編寫規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營(yíng)方案，并比照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，由有關(guān)方面履行審核手續(xù)，以合理控制WOD項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、明確項(xiàng)目產(chǎn)出（服務(wù)）方案。在審核特許經(jīng)營(yíng)方案時(shí)，要同步開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證，對(duì)WOD項(xiàng)目是否適合采取特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行認(rèn)真比較和論證。

（4）設(shè)計(jì)WOD項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案。按產(chǎn)品生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)分類闡述生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方案；制定項(xiàng)目安全應(yīng)急管理預(yù)案；設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)管理方案，包括運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)設(shè)置方案、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式和治理結(jié)構(gòu)要求、項(xiàng)目績(jī)效考核方案、獎(jiǎng)懲機(jī)制等。

（5）投資估算。依據(jù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容，從WOD項(xiàng)目整體上估算項(xiàng)目總投資，包括建設(shè)投資、建設(shè)期融資費(fèi)和流動(dòng)資金，說(shuō)明投資估算編制依據(jù)和編制范圍，明確建設(shè)期內(nèi)分年度投資或資金使用計(jì)劃。

（6）盈利能力分析。估算WOD項(xiàng)目營(yíng)業(yè)收入、補(bǔ)貼性收入及各種成本費(fèi)用，宜按相關(guān)行業(yè)要求提供量?jī)r(jià)協(xié)議、框架協(xié)議等支撐材料，分析WOD項(xiàng)目的現(xiàn)金流入和流出情況，構(gòu)建項(xiàng)目利潤(rùn)表和現(xiàn)金流量表，計(jì)算財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值等指標(biāo)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)盈利能力。必要情況下，應(yīng)對(duì)盈利能力指標(biāo)進(jìn)行敏感性分析及盈虧平衡分析。對(duì)于盈利能力不足的項(xiàng)目，研究分析通過(guò)合理確定項(xiàng)目?jī)?nèi)容和規(guī)模、經(jīng)營(yíng)期限、政府在建設(shè)期提供投資支持、依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、提供與項(xiàng)目合理相關(guān)的資源補(bǔ)償?shù)榷喾N方式提升項(xiàng)目總體盈利能力的可行性。如需政府投資支持的，應(yīng)根據(jù)相關(guān)要求，說(shuō)明政府投資支持的具體方式、額度及可行性等。如采取多種方式后，盈利能力仍不足，則不應(yīng)采用WOD模式。

（7）通過(guò)可融資性分析，設(shè)計(jì)融資方案。結(jié)合WOD項(xiàng)目公司自身及其股東出資能力，分情景分析WOD項(xiàng)目資本金和債務(wù)資金來(lái)源及結(jié)構(gòu)、融資成本等情況，評(píng)價(jià)WOD項(xiàng)目的可融資性。分析項(xiàng)目獲得政策性/開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)貸款、綠色金融、綠色債券支持的可能性，提出項(xiàng)目建成后通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITS）等模式盤活存量資產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)投資回收的可能性。

（8）債務(wù)清償能力分析。按照負(fù)債融資的期限、金額、還本付息方式等條件，分析計(jì)算償債備付率、利息備付率等債務(wù)清償能力評(píng)價(jià)指標(biāo)，判斷WOD項(xiàng)目?jī)斶€債務(wù)本金及支付利息的能力。必要時(shí)，開(kāi)展項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債分析，計(jì)算資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)的合理性。

（9）財(cái)務(wù)可持續(xù)性分析。根據(jù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)計(jì)劃現(xiàn)金流量表，統(tǒng)籌考慮WOD項(xiàng)目公司自身及其股東整體財(cái)務(wù)狀況、總體信用及綜合融資能力等因素，分析WOD項(xiàng)目對(duì)WOD項(xiàng)目公司自身及其股東的整體財(cái)務(wù)狀況影響，包括對(duì)現(xiàn)金流、利潤(rùn)、營(yíng)業(yè)收入、資產(chǎn)、負(fù)債等主要指標(biāo)的影響，判斷WOD項(xiàng)目是否有足夠的凈現(xiàn)金流量，確保維持正常運(yùn)營(yíng)及保障資金鏈安全。

（10）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控。識(shí)別項(xiàng)目存在的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等各種潛在風(fēng)險(xiǎn)因素，并分析評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其危害程度，提出針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

3.參與意愿分析

      分析說(shuō)明潛在或意向企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)等對(duì)項(xiàng)目的參與意愿。必要時(shí)，可就項(xiàng)目關(guān)鍵條件開(kāi)展市場(chǎng)測(cè)試，說(shuō)明市場(chǎng)測(cè)試結(jié)果；根據(jù)市場(chǎng)測(cè)試反饋情況，優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施方案，提高項(xiàng)目的可行性和可融資性。

4.實(shí)施方案審核

      比照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，履行實(shí)施方案審核手續(xù)。實(shí)施方案經(jīng)審核不能通過(guò)的，不能采用WOD模式。

（三）項(xiàng)目招標(biāo)/采購(gòu)階段

      WOD項(xiàng)目如遴選社會(huì)資本，應(yīng)優(yōu)先采用公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式，并依法開(kāi)展工程、設(shè)備、材料等招標(biāo)/采購(gòu)工作。社會(huì)資本可單獨(dú)或組成聯(lián)合體參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)。以聯(lián)合體形式參與的，應(yīng)明確牽頭單位。如在管理架構(gòu)組建時(shí)就指定或授權(quán)地方本級(jí)國(guó)企或遴選社會(huì)資本作為實(shí)施主體，將有利于發(fā)揮實(shí)施主體的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目實(shí)施方案的質(zhì)量和可操作性。但此時(shí)WOD實(shí)施方案尚不清晰，不確定性因素較多，貿(mào)然遴選社會(huì)資本，未知風(fēng)險(xiǎn)不可控。如在實(shí)施方式論證階段，經(jīng)論證適合采取特許經(jīng)營(yíng)模式的，也可先遴選特許經(jīng)營(yíng)者，由特許經(jīng)營(yíng)者優(yōu)化完善項(xiàng)目WOD實(shí)施方案，并報(bào)有關(guān)方面審核。

      如WOD項(xiàng)目由企業(yè)發(fā)起，可不經(jīng)過(guò)招標(biāo)程序，由政府方和企業(yè)直接簽訂合作意向書；由企業(yè)開(kāi)展項(xiàng)目謀劃和項(xiàng)目準(zhǔn)備工作，組織編制WOD項(xiàng)目實(shí)施方案。如果政府方審核通過(guò)該方案，則由政府方辦理招投標(biāo)。需要注意的是，除地方本級(jí)國(guó)企外，開(kāi)展項(xiàng)目謀劃和項(xiàng)目準(zhǔn)備工作的企業(yè)必須通過(guò)招投標(biāo)程序或政府采購(gòu)程序中標(biāo)，才能成為合法的實(shí)施主體，而不是參與發(fā)起就必然是實(shí)施主體。

（四）項(xiàng)目實(shí)施階段

      項(xiàng)目融資由實(shí)施主體負(fù)責(zé)。實(shí)施主體應(yīng)嚴(yán)格履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)，及時(shí)開(kāi)展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。WOD項(xiàng)目以整體立項(xiàng)為宜；如水安全保障項(xiàng)目投資規(guī)模比較大，或項(xiàng)目比較復(fù)雜，也可以分別立項(xiàng)。對(duì)涉及防洪或排澇工程的WOD項(xiàng)目，防洪或排澇工程部分應(yīng)履行審批手續(xù)。地方政府應(yīng)做好監(jiān)管，防止WOD項(xiàng)目債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

      地方政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照確有必要的原則，在WOD項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)符合支持方向的項(xiàng)目或子項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。

（五）項(xiàng)目終止

      WOD項(xiàng)目資產(chǎn)清算后結(jié)束。如有資產(chǎn)移交，按移交準(zhǔn)備、性能測(cè)試、資產(chǎn)交割程序執(zhí)行。項(xiàng)目結(jié)束后，適時(shí)開(kāi)展后評(píng)價(jià)工作。

三、WOD項(xiàng)目產(chǎn)生隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性

      WOD項(xiàng)目可能產(chǎn)生地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源主要是運(yùn)行機(jī)制和實(shí)施過(guò)程。

（一）運(yùn)行機(jī)制

      組合投資機(jī)制方面，主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于將無(wú)收益的項(xiàng)目納入WOD項(xiàng)目包。財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）要求“地方政府及其所屬部門不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。”“不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司”。如果無(wú)收益的項(xiàng)目占比過(guò)大，WOD項(xiàng)目需要政府補(bǔ)貼建設(shè)成本，那就可能會(huì)涉及隱性債務(wù)了。

      溢價(jià)回收機(jī)制方面，主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于外部收益返還給投資人的路徑不合規(guī)?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)）明確指出：“任何地區(qū)、部門和單位都不得以‘招商引資’‘舊城改造’‘國(guó)有企業(yè)改制’等各種名義減免土地出讓收入，實(shí)行‘零地價(jià)’，甚至‘負(fù)地價(jià)’，或者以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼等形式變相減免土地出讓收入?！薄豆?jié)約集約利用土地規(guī)定》（國(guó)土資源部2014年第61號(hào)令）中第二十二條規(guī)定：“禁止以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等形式變相減免土地出讓價(jià)款?！比绻赪OD項(xiàng)目開(kāi)發(fā)前捆綁了土地收益返還，就可能會(huì)涉及隱性債務(wù)了。

      協(xié)同增效機(jī)制方面，主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于政府投入方式和資金來(lái)源不合規(guī)。政府投入要符合《預(yù)算法》《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令第172號(hào)）《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2019〕26號(hào)）。如果建設(shè)期資本金采用“明股實(shí)債”，或運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼未納入預(yù)算，或補(bǔ)貼超過(guò)行業(yè)或區(qū)域的正常水平，或約定稅收返還，就可能會(huì)涉及隱性債務(wù)了。

（二）實(shí)施過(guò)程

1.實(shí)施模式

      實(shí)踐中WOD項(xiàng)目有采用ABO和F+EPC等模式的。2021年8月20日，財(cái)政部公開(kāi)了《 對(duì)十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議第9528號(hào)建議的答復(fù)》(財(cái)金函〔2021〕40號(hào))，文件提及“部分地方開(kāi)始采用授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)（ABO）、融資+工程總承包（F+EPC）等尚無(wú)制度規(guī)范的模式實(shí)施項(xiàng)目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患”。

      此外，“招商融資”存在明顯弊端。近年來(lái)，也有部分地方通過(guò)招商引資的方式確定片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)和施工單位，然后以招商獎(jiǎng)勵(lì)的渠道支付投資成本和加成，即所謂的“招商引資”融資模式。究其本質(zhì)，在招商協(xié)議中，存在兜底承諾條款，形成固化的財(cái)政支出責(zé)任，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨之產(chǎn)生。同時(shí)，由于建設(shè)施工內(nèi)容與招商引資項(xiàng)目沒(méi)有必然聯(lián)系，獎(jiǎng)勵(lì)資金缺乏合理支出名目和支出標(biāo)準(zhǔn)。

2.定向的土地資源補(bǔ)償

      除城市軌道交通項(xiàng)目外，針對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目采取定向的土地資源補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?，或者其他捆綁不適宜的條件，而違反招拍掛的相關(guān)規(guī)定，大多數(shù)情形都屬于違規(guī)行為。這種定向的土地資源補(bǔ)償，也涉及到隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.河砂資源交易收入返還

      2020年3月，國(guó)家發(fā)展改革委等十五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改價(jià)格〔2020〕473號(hào)），提出“推進(jìn)河砂開(kāi)采與河道治理相結(jié)合”，鼓勵(lì)以砂石收益補(bǔ)充流域治理的支出。實(shí)踐中，地方政府往往會(huì)授權(quán)政府平臺(tái)公司作為交易主體，將河砂資源在公共資源市場(chǎng)交易，多采取“協(xié)議出讓”或“網(wǎng)上競(jìng)拍”等形式交易，交易款項(xiàng)打入交易結(jié)算賬戶，政府平臺(tái)公司將結(jié)算賬戶資金按照協(xié)議約定付款給平臺(tái)公司與社會(huì)資本共同組建的WOD項(xiàng)目公司。最終，由WOD項(xiàng)目公司通過(guò)股東分紅的形式，反饋給社會(huì)資本。這里，政府平臺(tái)公司與社會(huì)資本約定河砂資源交易收入返還，就可能會(huì)埋下隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患了。

4.基本水量

      在以往的水務(wù)PPP項(xiàng)目中，基本水量在水務(wù)行業(yè)廣泛存在，已然成為一種行業(yè)操作慣例。然而，政府“保底量”被認(rèn)為屬于固定回報(bào)或兜底承諾、保障最低收益，會(huì)形成地方政府隱性債務(wù)。而且，為單一項(xiàng)目設(shè)置“保底量”，很可能會(huì)額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任，不符合《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)）的相關(guān)要求。

四、隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范策略與建議

      應(yīng)將隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理融入到WOD項(xiàng)目策劃、實(shí)施全過(guò)程，并優(yōu)化WOD模式底層機(jī)制的運(yùn)行條件。

（一）策略

1.優(yōu)化WOD應(yīng)用場(chǎng)景

      第一，對(duì)于收益不明確的“打捆”項(xiàng)目，不宜采用WOD模式。

      第二，不宜將地方事權(quán)范圍外的水安全保障項(xiàng)目列入WOD項(xiàng)目。

      第三，未列入相關(guān)規(guī)劃的項(xiàng)目不宜列入WOD項(xiàng)目。

2.量力而行，依法合規(guī)實(shí)施項(xiàng)目

      堅(jiān)守項(xiàng)目實(shí)施的合規(guī)性底線[7]。一是堅(jiān)持盡力而為、量力而行，根據(jù)地方財(cái)力和地方政府投資能力，嚴(yán)格項(xiàng)目建設(shè)條件審核，合理安排建設(shè)項(xiàng)目，堅(jiān)決避免盲目投資、重復(fù)建設(shè)。二是要從源頭上保證整體項(xiàng)目質(zhì)量，確保項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中合法合規(guī)，不得以創(chuàng)新的名義突破現(xiàn)行有效的法律政策要求。三是對(duì)有政府投資參與的WOD項(xiàng)目，要對(duì)項(xiàng)目資金的來(lái)源嚴(yán)格把關(guān)，避免以任何形式新增政府隱性債務(wù)，從源頭上防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。四是項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的招采環(huán)節(jié)要嚴(yán)格遵守招標(biāo)投標(biāo)法、政府采購(gòu)法等相關(guān)法律法規(guī)的要求，確保項(xiàng)目陽(yáng)光招采，順利執(zhí)行。五是依法合規(guī)發(fā)放運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

3.設(shè)立生態(tài)保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)資金

      針對(duì)砂石資源自用后部分可在公共資源市場(chǎng)交易，所得款項(xiàng)要進(jìn)入財(cái)政賬戶，不能直接支付給項(xiàng)目公司提供建設(shè)資金的制度性問(wèn)題，各地人大可探索制定地方性法規(guī)，允許生態(tài)保護(hù)修復(fù)類項(xiàng)目在嚴(yán)格管控的條件下，利用砂石資源交易款項(xiàng)等資金設(shè)立生態(tài)保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)資金，通過(guò)一般公共預(yù)算列支，按年度或季度支付給生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目（包括WOD項(xiàng)目），從而理順政府支付的合規(guī)路徑，規(guī)避隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[8]。

4.合理預(yù)測(cè)水量，不再設(shè)置“基本水量”

      地方政府需要夯實(shí)項(xiàng)目前期工作，深入調(diào)查項(xiàng)目所在區(qū)域的用水量、污水量現(xiàn)狀進(jìn)行，并結(jié)合規(guī)劃和當(dāng)前發(fā)展?fàn)顩r，合理預(yù)測(cè)近期和遠(yuǎn)期的水量。還可以結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況，設(shè)立階梯式水價(jià)，進(jìn)行精細(xì)化結(jié)算管理，政府和WOD項(xiàng)目實(shí)施主體雙方的利益都能得到公平保障，從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

（二）建議

1.構(gòu)建全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)管控體系

      為了降低WOD項(xiàng)目產(chǎn)生隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，可以采取以下措施：

（1）完善項(xiàng)目協(xié)議，明確各方權(quán)利與義務(wù)，減少風(fēng)險(xiǎn)。

（2）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，制定風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)措施，確保項(xiàng)目順利進(jìn)行。

（3）建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，定期對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排查與預(yù)警，及時(shí)采取措施。

2.完善地方補(bǔ)貼政策

      完善價(jià)格機(jī)制，落實(shí)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼補(bǔ)償政策。建立健全激勵(lì)約束并重、與投融資體制相適應(yīng)的水利工程水價(jià)形成機(jī)制。按照一視同仁原則，不管采用什么模式、不管誰(shuí)來(lái)投資，運(yùn)營(yíng)期的合理補(bǔ)貼都能平等獲得。

3.設(shè)立WOD產(chǎn)業(yè)基金

      設(shè)立WOD產(chǎn)業(yè)基金，基金的回報(bào)機(jī)制采用市場(chǎng)化方式運(yùn)作，與WOD項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及相關(guān)技術(shù)、設(shè)備、設(shè)施、空間應(yīng)用績(jī)效掛鉤。通過(guò)WOD模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金“用之于項(xiàng)目、取之于項(xiàng)目”的良性循環(huán)。

五、結(jié)語(yǔ)

      WOD模式作為一種創(chuàng)新型的項(xiàng)目組合實(shí)施方式，基本理論依據(jù)是馬克思級(jí)差地租理論，其核心機(jī)理“增肥哺瘦”是通過(guò)組合投資、溢價(jià)回收、協(xié)同增效3大機(jī)制和關(guān)聯(lián)關(guān)系、一體開(kāi)發(fā)、自求平衡3大原則實(shí)現(xiàn)的。實(shí)施WOD項(xiàng)目通常需要經(jīng)過(guò)項(xiàng)目謀劃、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目招標(biāo)/采購(gòu)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目終止5大階段。

      隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是WOD模式應(yīng)用中容易忽視的問(wèn)題，需要在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中特別是融資過(guò)程中充分考慮，做好風(fēng)險(xiǎn)防范與控制。通過(guò)優(yōu)化WOD應(yīng)用場(chǎng)景、依法合規(guī)實(shí)施項(xiàng)目、構(gòu)建全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)管控體系等措施，可以從一定程度上降低WOD項(xiàng)目的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

注：本文主要內(nèi)容發(fā)表在《水利發(fā)展研究》2024年第1期，原標(biāo)題：XOD模式價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制及隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范探討——以水安全保障導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)（WOD）模式為例，原作者：張建紅、翟廣永（北京市南水北調(diào)環(huán)線管理處高級(jí)工程師）、裴曉桃（北京經(jīng)濟(jì)管理職業(yè)學(xué)院副研究員）。本文在原文基礎(chǔ)上進(jìn)行了較大幅度的改動(dòng)。