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重大科技工程財政績效評價的關(guān)鍵要素分析

王奕博 閆文敏 武博祎

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國內(nèi)外形勢發(fā)生深刻復(fù)雜變化，來自各方面的風(fēng)險挑戰(zhàn)明顯增多，國際間競爭與合作格局發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，其中技術(shù)與貿(mào)易成為各大國之間角力的焦點。在國際科技戰(zhàn)、貿(mào)易戰(zhàn)中“卡脖子”技術(shù)的斷供、脫鉤將導(dǎo)致某些關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈的斷裂甚至癱瘓，可能使國家的戰(zhàn)略自主性和應(yīng)急響應(yīng)能力大大減弱。為了應(yīng)對這一嚴(yán)峻形勢并確保國家的技術(shù)獨立與戰(zhàn)略安全，我國已明確提出需大力推進自主創(chuàng)新，加強技術(shù)研發(fā)。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要對堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢做出了一系列重大部署，進一步加大了科技工程創(chuàng)新的支持力度，為實現(xiàn)科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱要目標(biāo)的落地，制定了一系列的科技政策。

習(xí)近平總書記發(fā)表在《求是》雜志的重要文章指出，要推進科技體制改革，形成支持全面創(chuàng)新的基礎(chǔ)制度。健全社會主義市場經(jīng)濟條件下新型舉國體制，充分發(fā)揮國家作為重大科技創(chuàng)新組織者的作用。重點抓好完善評價制度等基礎(chǔ)改革工作，堅持以質(zhì)量、績效、貢獻為核心的評價導(dǎo)向。因此，重大科技工程的財政績效評估研究工作不僅是確保科技創(chuàng)新工作效益的關(guān)鍵，更是對國家戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)與科技投資回報的直接體現(xiàn)。通過財政績效評價對重大科技工程項目實施的全過程全要素進行全面總結(jié)，能夠吸取各項目的經(jīng)驗教訓(xùn)，提高重大科技工程項目的管理水平，規(guī)范和加強財政資金管理。此外，通過明確評價的范圍和依據(jù)，以及深入分析項目實施中的關(guān)鍵要素，可以為未來重大專項的規(guī)劃及實施提供針對性建議，從而促進我國科技計劃的成功實施和持續(xù)發(fā)展。

建立科學(xué)、合理、完備的財政績效評價范式，關(guān)鍵任務(wù)在于確定評價范圍、找到評價依據(jù)、分析關(guān)鍵要素的內(nèi)容，這一過程是確保評價有效性和針對性的基礎(chǔ)。由于重大科技工程項目的各項復(fù)雜性特征，針對其開展效果評估相較傳統(tǒng)工程項目更具挑戰(zhàn)。

一、重大科技工程的定義與特點

重大科技工程是國家科技發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，主要針對國家重大需求，涉及關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)、重大戰(zhàn)略產(chǎn)品研制和重要技術(shù)裝備研發(fā)等方面，例如載人航天工程、國產(chǎn)大飛機工程、國產(chǎn)大型郵輪工程等。此類工程通常由國家層面進行規(guī)劃和支持，旨在實現(xiàn)科技突破，推動科技成果轉(zhuǎn)化，提升國家科技創(chuàng)新能力和國際競爭力。

與一般科技項目相比，重大科技工程具有顯著特點。從規(guī)模和資金投入上看，重大科技工程往往需要巨額投資，且項目周期長、涉及的科技領(lǐng)域廣，對科研設(shè)施和人才隊伍要求較高；從目標(biāo)和影響力來看，這類工程不僅聚焦于國家戰(zhàn)略需求，解決國家面臨的關(guān)鍵科技問題，且對推動相關(guān)科技領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有顯著的帶動作用；從管理和組織模式來看，重大科技工程往往采取跨部門、跨領(lǐng)域的協(xié)同創(chuàng)新模式，強調(diào)資源整合和協(xié)調(diào)攻關(guān)，需要更加科學(xué)的管理和決策機制。

財政績效評價在重大科技工程中面臨多方面的難點。由于項目的復(fù)雜性和長周期特性，確定合理有效的評價指標(biāo)體系極具挑戰(zhàn)。項目的預(yù)期成果多為長遠(yuǎn)和間接的，如科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)升級，這些影響往往難以在短期內(nèi)準(zhǔn)確評估?？萍脊こ痰挠绊懯嵌嗑S度的，包括科技進步、經(jīng)濟效益、社會影響等，如何平衡和衡量這些不同維度的成果，制定科學(xué)、公正的評價標(biāo)準(zhǔn)，是評價工作的難題。隨著科技發(fā)展和社會需求的不斷變化，評價指標(biāo)體系也需要不斷調(diào)整和優(yōu)化，以保持評價工作的時效性和前瞻性，這對評價體系提出了更高的要求。

因此，設(shè)計和實施重大科技工程財政績效評價體系需要考慮到項目的特殊性和復(fù)雜性，既要關(guān)注項目的直接經(jīng)濟和科技成果，也要重視其對社會、經(jīng)濟、環(huán)境等方面的長遠(yuǎn)影響。評價過程中應(yīng)采用靈活多樣的方法，結(jié)合定性和定量分析，通過持續(xù)優(yōu)化評價指標(biāo)和方法，可以為科技政策制定、資源配置和項目管理提供科學(xué)依據(jù)，促進國家重大科技工程穩(wěn)定、高效發(fā)展。

二、重大科技工程財政績效評價相關(guān)制度闡釋

2020年6月，科技部、財政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合制定的《中央財政科技計劃（專項、基金等）績效評估規(guī)范（試行）》（以下簡稱《績效評估規(guī)范》）為財政績效評價的開展提供了綱領(lǐng)性指導(dǎo)。雖然該規(guī)范未針對重大科技工程項目細(xì)化具體的評價要求，其內(nèi)容和原則卻為重大科技工程項目的財政績效評價提供了基本遵循，旨在幫助提升項目管理水平和財政資金使用效果。

中央財政科技計劃通過財政資金支持，旨在促進科技發(fā)展、創(chuàng)新及成果轉(zhuǎn)化，加強國家科技實力，支持關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，并解決國家的重大需求和經(jīng)濟發(fā)展中的關(guān)鍵問題。《績效評估規(guī)范》的提出，意在確保財政資金的有效使用，提高科技項目管理效率與成果轉(zhuǎn)化效率。通過綜合評價項目進度、成果應(yīng)用、資金使用等方面，績效評估旨在優(yōu)化資源配置，提高科技投入的回報率，確保科技計劃達成預(yù)期目標(biāo)，加強科技對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐作用。

評估內(nèi)容涵蓋科技計劃的目標(biāo)定位、組織管理與實施，以及目標(biāo)完成情況與效果影響等方面。目標(biāo)定位評估聚焦于科技計劃與國家科技創(chuàng)新和戰(zhàn)略需求的契合程度、目標(biāo)的明確性與可考核性及其對未來科技發(fā)展趨勢的適應(yīng)性。組織管理與實施方面的評估考察管理決策機制、組織管理的規(guī)范性與效率、信息化管理、資源投入、預(yù)算執(zhí)行等多個維度。目標(biāo)完成情況與效果影響重點評估項目的完成度、成果產(chǎn)出的創(chuàng)新性和先進性，以及對科技創(chuàng)新平臺建設(shè)、人才培養(yǎng)、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化等方面的貢獻。

評估方法上，結(jié)合定性分析和定量分析是常見的做法。定性分析主要依賴專家評審、案例研究、政策分析等，側(cè)重于理解項目的創(chuàng)新性、管理質(zhì)量、社會影響等不易量化的方面。定量分析則通過數(shù)據(jù)分析、問卷調(diào)查、成本效益分析等方法，客觀衡量項目的完成情況、效率和效益等。兩種方法的結(jié)合使用可以全面、深入地理解和評估科技計劃的績效。

重大科技工程通常歸屬于“國家科技重大專項（含科技創(chuàng)新2030—重大項目）”評價領(lǐng)域，關(guān)注重大戰(zhàn)略產(chǎn)品研制、關(guān)鍵共性技術(shù)開發(fā)，以及重大工程建設(shè)等方面的進展和效果。這些工程旨在通過技術(shù)突破帶動產(chǎn)業(yè)升級和社會發(fā)展，因而評估重點包括技術(shù)創(chuàng)新水平、項目管理和資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，以及產(chǎn)業(yè)和社會效益等方面。通過這種分類，評價工作能夠針對項目特點和需求，采用適宜的評估標(biāo)準(zhǔn)和方法，從而更精確地評價其績效，確保國家財政投入的效益最大化，并促使資源在國家整體科技發(fā)展戰(zhàn)略中得到高效利用。

三、重大科技工程財政績效評價關(guān)鍵要素分析

結(jié)合中央財政科技計劃績效評估規(guī)范、國家科技重大專項（含科技創(chuàng)新2030—重大項目）考核重點要求和重大科技工程項目的特性，本文認(rèn)為重大科技工程財政績效評價的關(guān)鍵要素應(yīng)主要聚焦科技發(fā)展、產(chǎn)品研制、能力建設(shè)、系統(tǒng)效能四個核心方面，可以有效反映項目在推動科技進步、成果轉(zhuǎn)化、提升研發(fā)及管理能力等方面的情況，貼合項目財政績效評價要求并且能夠覆蓋評價核心領(lǐng)域。科技發(fā)展與產(chǎn)品研制直接關(guān)系國家科技重大專項的核心目標(biāo)，即在重大戰(zhàn)略產(chǎn)品研制、關(guān)鍵共性技術(shù)開發(fā)方面取得的實質(zhì)性進展。這兩個要素的評價，能夠準(zhǔn)確衡量項目在科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新與市場應(yīng)用潛力方面的成就，反映項目對科技進步和經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻。能力建設(shè)與系統(tǒng)效能則關(guān)注項目內(nèi)部管理和資源配置的有效性，包括科研和管理能力的提升、科技人才培養(yǎng)，以及組織協(xié)同與資源整合。這些要素的評價有助于深入了解項目在提高執(zhí)行效率、促進內(nèi)外部協(xié)作等方面的表現(xiàn)，是項目成功實施的基礎(chǔ)保障。

（一）科技發(fā)展

在重大科技工程項目的財政績效評價體系中，科技發(fā)展要素的評價重點聚焦于項目在推動科技創(chuàng)新、實現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)突破和項目對科學(xué)研究的貢獻，衡量項目對科技進步和原始創(chuàng)新能力的促進作用，探究其在解決共性技術(shù)難題方面的表現(xiàn)，以及對國家科技創(chuàng)新體系建設(shè)和重大發(fā)展需求滿足程度的影響。

科技發(fā)展要素的評價重點是科技計劃對解決國家重大需求和突破關(guān)鍵技術(shù)的實際成效，專注于基礎(chǔ)研究、產(chǎn)品技術(shù)和工藝技術(shù)的創(chuàng)新突破。如基礎(chǔ)研究方面需考察科研成果的量化指標(biāo)及其質(zhì)量，如發(fā)表的學(xué)術(shù)論文數(shù)量、申請和獲批的知識產(chǎn)權(quán)等，評價這些成果的創(chuàng)新性、先進性和代表性，尤其是標(biāo)志著技術(shù)前沿的重大成果。此外，還要衡量這些科研成果在推動基礎(chǔ)科學(xué)和技術(shù)創(chuàng)新、促進相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域發(fā)展以及科技創(chuàng)新平臺建設(shè)方面所發(fā)揮的作用，評價項目在促進科技成果向?qū)嶋H應(yīng)用轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品技術(shù)水平、系統(tǒng)解決方案的先進性和關(guān)鍵技術(shù)的領(lǐng)先度等關(guān)鍵內(nèi)容?？萍及l(fā)展要素直接關(guān)系到重大科技工程項目的宗旨與成效，通過對項目在科技創(chuàng)新方面表現(xiàn)的全面評價，可以綜合了解項目實施的效果與貢獻，為科技政策的制定、資源的合理配置，以及項目管理的優(yōu)化提供堅實的科學(xué)依據(jù)。

因此，科技發(fā)展要素的評價不僅是對項目科技成果的直接評價，也是對項目在促進整體科技生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展中角色和貢獻的綜合評估。這種評價強調(diào)基礎(chǔ)研究的原創(chuàng)性和探索性，旨在揭示項目如何通過科技創(chuàng)新推動社會經(jīng)濟發(fā)展，如何在全球科技競爭中贏得先機。

（二）產(chǎn)品研制

在重大科技工程項目的財政績效評價體系中，產(chǎn)品研制要素關(guān)注項目在開發(fā)新技術(shù)和創(chuàng)新產(chǎn)品方面的進展、成果及其對科技進步和應(yīng)用領(lǐng)域的影響。這一評估內(nèi)容注重項目如何成功地將科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為實用技術(shù)或產(chǎn)品，評估項目在實現(xiàn)技術(shù)突破和滿足特定科技需求方面的能力，體現(xiàn)科技成果的應(yīng)用價值和社會效益，同時也考量科技投資的實際回報。

該要素的評估需細(xì)致考量項目團隊在新產(chǎn)品或技術(shù)研發(fā)過程中表現(xiàn)出的創(chuàng)新能力、面對的技術(shù)挑戰(zhàn)及其解決方案的實效性以及所形成產(chǎn)品的各項性能指標(biāo)。具體評價指標(biāo)應(yīng)包括技術(shù)創(chuàng)新的突破點、產(chǎn)品原型的成功開發(fā)，以及最終產(chǎn)品性能的穩(wěn)定性和可靠性等方面內(nèi)容。此外，產(chǎn)品研制成果的市場應(yīng)用前景也是評估的重要部分，涵蓋了目標(biāo)市場的需求分析、產(chǎn)品的市場競爭力評估，以及預(yù)期帶來的經(jīng)濟和社會效益。評估過程中，特別關(guān)注項目如何克服產(chǎn)品研制的技術(shù)難關(guān)，實現(xiàn)從理論研究到產(chǎn)品原型、再到市場應(yīng)用的全鏈條轉(zhuǎn)化。同時，考察項目在研發(fā)過程中的資源配置效率、團隊協(xié)作能力，以及與行業(yè)合作伙伴的聯(lián)動效果，評估其在推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級和促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面的作用。

綜合對產(chǎn)品研制要素的評估不僅能直觀展現(xiàn)重大科技工程項目在推動科技成果轉(zhuǎn)化、增強產(chǎn)業(yè)競爭力方面的重要作用，還能為項目管理和決策提供有力的數(shù)據(jù)支撐，促進資源的合理配置和提高項目的實際效益，推動科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動。

（三）能力建設(shè)

在重大科技工程項目的財政績效評價體系中，能力建設(shè)要素的評價聚焦于項目在增強核心能力、保障能力、組織管理能力和人才培養(yǎng)等方面的表現(xiàn)。這一評價維度旨在確保項目具備持續(xù)推進科技創(chuàng)新和技術(shù)突破的內(nèi)在動力和支撐，是評價項目長期發(fā)展?jié)摿涂萍紕?chuàng)新能力的關(guān)鍵。

能力建設(shè)中，需要對項目團隊在關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新方面的能力進行全面審視，包括評估項目的研發(fā)團隊水平、是否具備先進的科研設(shè)施和實驗條件等。這些指標(biāo)不僅反映了項目團隊的科研實力，也體現(xiàn)了項目在推動核心能力建設(shè)方面的作用和貢獻。能力建設(shè)要素中，通過評價組織管理能力可以關(guān)注項目的管理結(jié)構(gòu)、決策機制和資源配置的有效性，例如項目是否建立了高效的管理和協(xié)調(diào)機制、是否能夠合理調(diào)配科研資源，以及項目在推進過程中是否能有效應(yīng)對科研活動的復(fù)雜性和不確定性等。良好的組織管理能力是確保項目順利實施和達成目標(biāo)的重要保障。人才培養(yǎng)方面的評價注重項目在吸引、培養(yǎng)和保留科技人才方面的能力，評價項目是否能夠為科研人員提供良好的成長環(huán)境、是否有助于培養(yǎng)具有創(chuàng)新能力和國際視野的科研人才，項目在人才培養(yǎng)方面是否取得顯著成效等。優(yōu)秀的科技人才是推動科技創(chuàng)新和實現(xiàn)技術(shù)突破的根本，人才培養(yǎng)能力的高低直接影響項目的持續(xù)發(fā)展能力和科技成果的創(chuàng)新水平。

綜合評價重大科技工程項目在能力建設(shè)方面的表現(xiàn)，能夠揭示項目在強化科研基礎(chǔ)、優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)和促進人才成長方面的成就與不足。這不僅響應(yīng)了《評估規(guī)范》中對管理決策機制、組織管理規(guī)范性及有效性的要求，而且為項目的持續(xù)優(yōu)化提供了重要的反饋。

（四）系統(tǒng)效能

在重大科技工程項目的財政績效評價體系中，系統(tǒng)效能要素著重考察項目的整體任務(wù)完成情況、管理效率和資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，以及協(xié)同攻關(guān)的體系能力情況。總體評價任務(wù)是評估項目在整合和利用各方資源、促進科技與產(chǎn)業(yè)界協(xié)同創(chuàng)新方面的能力，考察項目的整體性和協(xié)同性，技術(shù)或產(chǎn)品系統(tǒng)地融入到更大的環(huán)境或體系中，是否能發(fā)揮更大的價值。

系統(tǒng)效能的評估中，需評判項目成果是否與組織的宏觀目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)相協(xié)調(diào)，是否有效完成預(yù)設(shè)的總體目標(biāo)，滿足國家科技創(chuàng)新和戰(zhàn)略需求的相關(guān)性評估要求。評估項目的決策機制的科學(xué)性、管理流程的規(guī)范性及其執(zhí)行效率，這體現(xiàn)了項目管理效能的基本能力和水平；資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力評估，不僅包括財務(wù)資源的管理和使用效率，也涵蓋了如何有效整合人力、物力、信息等資源以優(yōu)化項目執(zhí)行的策略和措施；還需考察項目在推動跨學(xué)科、跨部門、跨領(lǐng)域協(xié)同創(chuàng)新中的組織和管理能力，評估項目如何通過集成式協(xié)同攻關(guān)促進科技成果的快速轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和服務(wù)鏈的協(xié)同發(fā)展及技術(shù)創(chuàng)新到市場應(yīng)用的有效轉(zhuǎn)化，需要資源保障和高質(zhì)量服務(wù)支撐。

系統(tǒng)效能的評估關(guān)注了項目對促進科技與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域局部躍升、經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的貢獻和影響，了解項目在實現(xiàn)科技成果產(chǎn)品化、產(chǎn)業(yè)化過程中的作用和效率。通過對這些方面的綜合評價，可以了解項目在資源整合、管理和協(xié)同創(chuàng)新等方面的表現(xiàn)，為進一步優(yōu)化提高資源使用效率促進科技成果的快速轉(zhuǎn)化，加速科技創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化進程提供依據(jù)。

四、結(jié)語

本文對重大科技工程財政績效評價涉及的關(guān)鍵要素進行了深入分析，旨在為重大科技工程財政績效評價工作奠定前期基礎(chǔ)，為我國科技創(chuàng)新體系的完善和科技資金的高效利用提供理論支撐。文章從科技發(fā)展、產(chǎn)品研制、能力建設(shè)和系統(tǒng)效能四個維度出發(fā)，探討了評估項目在推動科技前沿探索、促進產(chǎn)品創(chuàng)新研發(fā)、增強建設(shè)能力以及提升系統(tǒng)整體效能等方面的考核細(xì)節(jié)。希望本文的相關(guān)結(jié)論可以為項目管理、政策制定和資源配置等方面提供參考，促進重大科技工程項目的高質(zhì)量發(fā)展，為國家科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出貢獻。

參考文獻

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注：原文載自《航天工業(yè)管理》2024年第6期，原作者王奕博、陳俊清（哈爾濱工程大學(xué)）、閆文敏、曹霞（哈爾濱工程大學(xué)）、武博祎，本次發(fā)表有較大改動。文中圖片來源于網(wǎng)絡(luò)，版權(quán)歸原作者所有。