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我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略思想理論與實(shí)踐研究

——深入學(xué)習(xí)黨的二十大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略思想

中咨公司“青馬工程”第七小組 徐成彬 鞠傳霄 等

我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，地區(qū)間自然資源稟賦差異大，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展從來(lái)都是一個(gè)重大問(wèn)題。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了由低水平的區(qū)域均衡發(fā)展到區(qū)域非均衡發(fā)展，再到強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，區(qū)域發(fā)展的認(rèn)識(shí)不斷深化、政策日益完善、格局不斷優(yōu)化。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚、統(tǒng)攬全局，結(jié)合我國(guó)區(qū)域發(fā)展的客觀實(shí)際和中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，創(chuàng)造性地提出了一系列有利于解決區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的指導(dǎo)思想，制定了一系列具有全局性意義的重大區(qū)域戰(zhàn)略，引領(lǐng)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”，為我國(guó)區(qū)域發(fā)展新征程指明了前進(jìn)方向和實(shí)踐路徑。

一、我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略思想回顧

新中國(guó)成立初期，我國(guó)生產(chǎn)力布局嚴(yán)重失衡，集中體現(xiàn)在沿海和內(nèi)地發(fā)展的極度不平衡。毛澤東同志在《論十大關(guān)系》中指出“我國(guó)全部輕工業(yè)和重工業(yè)，都有約70%在沿海，只有30%在內(nèi)地。這是歷史上形成的一種不合理的狀況?！?/span>

為了解決舊中國(guó)遺留下來(lái)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問(wèn)題以及出于國(guó)防安全的考慮，中國(guó)共產(chǎn)黨基于馬克思主義經(jīng)典作家提出的平衡生產(chǎn)力布局思想，在實(shí)際探索中逐漸形成了重點(diǎn)發(fā)展內(nèi)地的發(fā)展戰(zhàn)略。

1949—1978年，通過(guò)兩次大規(guī)模的戰(zhàn)略西移，積極地建設(shè)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的工業(yè)，促進(jìn)了全國(guó)經(jīng)濟(jì)比較均衡的發(fā)展。

一是156項(xiàng)工程建設(shè)。由前蘇聯(lián)援助建設(shè)的“156項(xiàng)工程”旨在為我國(guó)建立比較完整的工業(yè)體系和國(guó)防工業(yè)體系，以奠定新中國(guó)工業(yè)化發(fā)展t的初步基礎(chǔ)。從區(qū)域分布看，156項(xiàng)工程主要配置在東北、中部和西部地區(qū)。根據(jù)當(dāng)時(shí)沿海與內(nèi)地的劃分，150個(gè)施工項(xiàng)目中內(nèi)地安排了118項(xiàng)，約占全部項(xiàng)目的79%，沿海地區(qū)僅占21%。

二是三線建設(shè)。一大批國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和大小三線建設(shè)企業(yè)的興建、遷建，不僅直接帶動(dòng)了中西部地區(qū)基礎(chǔ)工業(yè)的發(fā)展，而且使中西部地區(qū)的工業(yè)結(jié)構(gòu)逐步趨于合理，對(duì)于改變中西部地區(qū)的工業(yè)布局和推動(dòng)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有至關(guān)重要的推動(dòng)作用。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的上述任務(wù)極大改變了我國(guó)工業(yè)偏重于沿海地區(qū)的布局，奠定了內(nèi)地發(fā)展的工業(yè)基礎(chǔ)。但這種模式卻忽視了生產(chǎn)力布局的效率原則，一定程度上導(dǎo)致了一種低水平的平衡發(fā)展。

黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了我國(guó)改革開(kāi)放的新征程。在對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略的深刻反思基礎(chǔ)上，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略構(gòu)想，有條件先富、先富幫后富，最終達(dá)到共同富裕。在這一思想指引下，東部沿海地區(qū)獲得優(yōu)先發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，而且推動(dòng)了我國(guó)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程和全方位對(duì)外開(kāi)放格局的形成，但這種非均衡戰(zhàn)略在客觀上也加劇了東西部發(fā)展的不平衡。

1991年3月，《關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要的報(bào)告》首次提出要促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的合理分工和協(xié)調(diào)發(fā)展。1999年9月，黨的十五屆四中全會(huì)明確提出西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，2000年開(kāi)始實(shí)施。2003年9月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，次月中共中央、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，吹響了振興東北老工業(yè)基地的號(hào)角。2004年政府工作報(bào)告正式提出“促進(jìn)中部地區(qū)崛起”的戰(zhàn)略構(gòu)想，突出“加快中部地區(qū)發(fā)展是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方面”。至此，我國(guó)形成了“西部開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先”的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，進(jìn)一步深化了對(duì)區(qū)域發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)。2012年，我國(guó)東部、東北、中部、西部四大區(qū)域人均GDP比值為1:0.8:0.56:0.54，相較2004年的1:0.7:0.44:0.37，區(qū)域發(fā)展差距明顯縮小，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平有所提高。

二、新時(shí)代區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略思想

2012年之后，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了深刻而復(fù)雜的變化。世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、國(guó)外貿(mào)易保護(hù)升溫，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)放緩，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)。面對(duì)日益嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，以習(xí)近平同志為核心的黨中央與時(shí)俱進(jìn)、科學(xué)決策，對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵，并采取了一系列重大的創(chuàng)新性舉措，不斷增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展協(xié)同性，積極拓展區(qū)域發(fā)展新空間，推動(dòng)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展呈現(xiàn)更加全面、更加包容、更加開(kāi)放的良好態(tài)勢(shì)。

(一）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展思想全面深化

黨的十八大以來(lái)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步深化，支持西部大開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展的政策體系得到進(jìn)一步完善，形成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新格局、新動(dòng)能、新氣象。

黨的十八大報(bào)告將“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”作為“推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整”的重點(diǎn)之一，強(qiáng)調(diào)要“繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)”。黨的十八屆五中全會(huì)提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，把協(xié)調(diào)發(fā)展放在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局十分重要的位置。黨的十九大報(bào)告將“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”作為“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”“增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力”的重要組成部分。2019年8月，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，做好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展“一盤(pán)棋”這篇大文章，不能簡(jiǎn)單要求各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上達(dá)到同一水平，而是要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子。

不平衡是普遍的，要在發(fā)展中促進(jìn)相對(duì)平衡，這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的辯證法。經(jīng)過(guò)黨的十八大以來(lái)在區(qū)域發(fā)展理論和實(shí)踐上的創(chuàng)新突破，我國(guó)成功推進(jìn)和拓展了區(qū)域發(fā)展的新格局，中西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)了中高速持續(xù)增長(zhǎng)，區(qū)域發(fā)展差距顯著縮小。2021年，中部和西部地區(qū)生產(chǎn)總值全國(guó)占比為22%、21.1%，分別較2012年提高了0.7個(gè)、1.5個(gè)百分點(diǎn)。東部與中西部人均地區(qū)生產(chǎn)總值比分別從2012年的1.69、1.87下降至2021年的1.53、1.68，推進(jìn)中西部地區(qū)發(fā)展取得明顯成效，區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強(qiáng)。

黨的二十大報(bào)告在肯定黨的十八大以來(lái)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得歷史性成就的同時(shí)，清醒看到“發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題仍然突出”，提出要推動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局，推動(dòng)?xùn)|北全面振興取得新突破，促進(jìn)中部地區(qū)加快崛起，鼓勵(lì)東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化。在更高的歷史起點(diǎn)上，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已成為加快構(gòu)建新發(fā)展格局、著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措之一。

(二）重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略思想

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)了京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略。

通過(guò)京津冀協(xié)同發(fā)展，重點(diǎn)解決北京等地出現(xiàn)的人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境質(zhì)量下降等大城市病和膨脹病以及“環(huán)京津貧困帶”并存的核心區(qū)域健康發(fā)展問(wèn)題。緊扣長(zhǎng)三角一體化發(fā)展關(guān)鍵，打破行政壁壘，提高政策協(xié)同，讓要素在更大范圍暢通流動(dòng)，發(fā)揮人才富集、科技水平高、制造業(yè)發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈相對(duì)完備和市場(chǎng)潛力大等諸多優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)更合理分工，凝聚更強(qiáng)大的合力，加快打造長(zhǎng)三角地區(qū)改革開(kāi)放新高地。圍繞粵港澳大灣區(qū)建設(shè)國(guó)際科技創(chuàng)新中心戰(zhàn)略定位，努力建設(shè)全球科技創(chuàng)新高地，在“一國(guó)兩制”方針和基本法框架內(nèi)，發(fā)揮粵港澳綜合優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)三地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)則銜接、機(jī)制對(duì)接，促進(jìn)人員、貨物等各類(lèi)要素高效便捷流動(dòng)，提升市場(chǎng)一體化水平。2021年，京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地9市地區(qū)生產(chǎn)總值分別達(dá)9.6萬(wàn)億元、27.6萬(wàn)億元、10.1萬(wàn)億元，總量超過(guò)了全國(guó)的40%，地區(qū)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益明顯，創(chuàng)新要素快速集聚，高水平人才密集，對(duì)外開(kāi)放走在前列，發(fā)揮了全國(guó)經(jīng)濟(jì)壓艙石、高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力源、改革試驗(yàn)田的重要作用。

針對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，堅(jiān)持在“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”的原則下共同建設(shè)生態(tài)環(huán)保、內(nèi)涵發(fā)展豐富、動(dòng)力充沛、創(chuàng)新能力迸發(fā)的黃金經(jīng)濟(jì)帶。黃河流域更加注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快構(gòu)建抵御自然災(zāi)害防線，大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展邁出新的更大步伐。此外，2012年以來(lái)持續(xù)推動(dòng)的新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加大對(duì)貧困地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)、資源枯竭地區(qū)等特殊類(lèi)型地區(qū)的扶持力度，堅(jiān)持重點(diǎn)突破與整體推進(jìn)相結(jié)合，大力推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展。

黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，要“支持革命老區(qū)、民族地區(qū)加快發(fā)展，加強(qiáng)邊疆地區(qū)建設(shè)，推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)雄安新區(qū)，推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。”一系列重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略落地生根，在新時(shí)代新征程中繼續(xù)引領(lǐng)帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

(三）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制更加有效

推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高水平和更高質(zhì)量邁進(jìn)，要按照習(xí)近平總書(shū)記提出的“從多方面健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”的重要指示，抓緊實(shí)施有關(guān)政策措施，促進(jìn)各類(lèi)要素合理流動(dòng)和高效集聚。

一是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作的領(lǐng)導(dǎo)，立足發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)和縮小區(qū)域發(fā)展差距，圍繞努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)?shù)哪繕?biāo)，深化改革開(kāi)放，堅(jiān)決破除地區(qū)之間的利益藩籬和政策壁壘，加快形成統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域發(fā)展新機(jī)制。

二是調(diào)整完善區(qū)域政策體系發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能，形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。

三是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，合理確定中央支出占整個(gè)支出的比重，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、困難地區(qū)提供有效轉(zhuǎn)移支付。健全縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)森林、草原、濕地和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。

此外，區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌、市場(chǎng)一體化發(fā)展、區(qū)域合作互助、區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制不斷完善，更好促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，東中西部及東北地區(qū)共同發(fā)展。

三、我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚存的主要問(wèn)題

(一）東西發(fā)展差距仍然存在，南北發(fā)展差距逐漸擴(kuò)大

雖然西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和中部崛起戰(zhàn)略有效促進(jìn)了西部和中部地區(qū)的發(fā)展，并在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利后進(jìn)一步改善了本地居民生產(chǎn)生活質(zhì)量，但這并未使地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平煥然一新，中西部地區(qū)的市場(chǎng)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)特色有待進(jìn)一步建設(shè)與完善。2021年，我國(guó)西部地區(qū)GDP總量約22.37萬(wàn)億元，中部地區(qū)約為25.01萬(wàn)億元，東部地區(qū)約為62.88萬(wàn)億元，區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)總量差距仍然明顯。區(qū)域發(fā)展的主要矛盾正在從東西差距轉(zhuǎn)向南北差距，南升北降、南強(qiáng)北弱態(tài)勢(shì)日益顯著。從北方具體省份看，東北三省近年經(jīng)濟(jì)增速較低，中心城市對(duì)高層次人才吸引力明顯下降，雖然中央針對(duì)東北等老工業(yè)基地全面振興出臺(tái)了一系列的文件，但這些政策的實(shí)際效果有限；內(nèi)蒙古、山西、新疆等資源型地區(qū)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)大面積衰退，接續(xù)產(chǎn)業(yè)沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展陷入困境，在綠色低碳發(fā)展的背景下，這些地區(qū)擺脫傳統(tǒng)發(fā)展路徑進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“換軌”發(fā)展的難度加大。

(二）人口有序流動(dòng)的體制機(jī)制障礙亟待解決

根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，2010—2020年北京、浙江、福建、廣東、海南、重慶、貴州、寧夏、西藏、新疆等地人口增長(zhǎng)超過(guò)10%。其中，2020年廣東、浙江、福建和江蘇人口占全國(guó)的比重比2010年分別提高了1.14個(gè)百分點(diǎn)、0.51個(gè)百分點(diǎn)、0.19個(gè)百分點(diǎn)、0.13個(gè)百分點(diǎn)。相比之下，山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、甘肅等地都出現(xiàn)人口凈流出的現(xiàn)象，人口向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)集中日趨明顯。與此同時(shí)，區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化難度大，給人口自由流動(dòng)帶來(lái)很大的阻礙。雖然中央有關(guān)部門(mén)已制定了基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，但實(shí)際上，各地區(qū)在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保險(xiǎn)等方面還存在較大差距。此外，由于地區(qū)之間屬地管理和行政分割，基本公共服務(wù)一體化遇到諸多體制障礙，很難實(shí)現(xiàn)“跨省通辦”或“漫游享受”。

(三）地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化的現(xiàn)象非常突出

一些地方政府在項(xiàng)目投資上存在全局性資源浪費(fèi)、生產(chǎn)能力過(guò)剩，低效益、低水平地重復(fù)引進(jìn)、生產(chǎn)、建設(shè)，從而導(dǎo)致地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象不斷加劇。一方面在主要產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域存在嚴(yán)重的同構(gòu)現(xiàn)象。另一方面在招商引資上競(jìng)相出臺(tái)優(yōu)惠政策，導(dǎo)致區(qū)域間過(guò)度或惡性競(jìng)爭(zhēng)。這不僅抑制了地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，損害了地區(qū)分工效益和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，而且影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體效益的提高。從各省“十四五”規(guī)劃看，有28個(gè)省份提出要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，超過(guò)20個(gè)省將食品制造加工業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、汽車(chē)制造業(yè)、航空航天產(chǎn)業(yè)、人工智能、新能源等列為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)或優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，20個(gè)以上省份將物流業(yè)、新一代信息技術(shù)、金融業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)等列入“十四五”規(guī)劃。地區(qū)間產(chǎn)業(yè)趨同的現(xiàn)象突出，為爭(zhēng)奪相對(duì)稀缺的市場(chǎng)和資源而盲目布局和投資，以致重復(fù)建設(shè)、重復(fù)引進(jìn)的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。

(四）城市之間和城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡

我國(guó)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象明顯，跨區(qū)域協(xié)調(diào)成本較高，區(qū)域要素自由流動(dòng)受到嚴(yán)重限制。以中西部為例，絕大多數(shù)中西部省份都存在省會(huì)城市“一市獨(dú)大”的現(xiàn)象，“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略更是加劇了省域發(fā)展的不平衡。2021年武漢、鄭州、成都、西安的地區(qū)生產(chǎn)總值占全省的比重分別達(dá)到了35.4%、21.56%、36.92%和35.91%，長(zhǎng)沙、昆明、貴陽(yáng)的地區(qū)生產(chǎn)總值占全省的比重也分別達(dá)到28.85%、26.57%、23.98%。此外，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不夠高問(wèn)題突出，正如黨的二十大報(bào)告指出“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”。有些地方只是通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整、征地拆遷、村改居等方式讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了戶籍“農(nóng)改非”，但并未改變農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，也沒(méi)有讓農(nóng)民享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。有些城市治理水平偏低，城市管理粗放，公共安全事件多發(fā)，城市規(guī)劃科學(xué)性和前瞻性明顯不足。有些省份推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展力度偏弱，過(guò)度支持省會(huì)及重點(diǎn)城市發(fā)展，而忽視了其他城市發(fā)展需求，特別是對(duì)人口收縮型城市發(fā)展重視不夠。

四、新征程推進(jìn)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有關(guān)建議

黨的二十大明確部署“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”，要求增強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動(dòng)力和可靠性，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，為新征程推進(jìn)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了根本遵循和行動(dòng)指南。

(一）充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的引領(lǐng)帶動(dòng)作用

一是以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，推動(dòng)河北雄安新區(qū)和北京城市副中心建設(shè)，探索超大城市、特大城市等人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)有序疏解功能、有效治理“大城市病”的優(yōu)化開(kāi)發(fā)模式。以北京、天津?yàn)橹行囊I(lǐng)京津冀城市群發(fā)展，帶動(dòng)環(huán)渤海地區(qū)協(xié)同發(fā)展。

二是以長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展帶動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展。充分發(fā)揮長(zhǎng)三角中心節(jié)點(diǎn)的示范引領(lǐng)作用，以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶節(jié)點(diǎn)城市為著力“點(diǎn)”，優(yōu)化空間布局，提升發(fā)展質(zhì)量，打造長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展重要支撐。不斷強(qiáng)化長(zhǎng)三角交通網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的輻射引領(lǐng)作用，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各節(jié)點(diǎn)城市之間“線”的連通與共享，加快建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)同一體化發(fā)展綜合立體網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)長(zhǎng)三角一體化體制機(jī)制創(chuàng)新引領(lǐng)作用，全面深化各項(xiàng)改革，突破長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)同發(fā)展“面”的制約瓶頸，為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)同共享發(fā)展提供機(jī)制保障。

三是以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)推動(dòng)泛珠三角地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。增創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)，引入港澳的體制資源和社會(huì)管理模式，更加有效地促進(jìn)粵港澳三地合作共贏。提升營(yíng)商環(huán)境新優(yōu)勢(shì)，率先打造與國(guó)際規(guī)則相銜接的優(yōu)良營(yíng)商環(huán)境，提升對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的適應(yīng)力，進(jìn)一步拓展國(guó)際市場(chǎng)。增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)新優(yōu)勢(shì)，加快培育先導(dǎo)性和支柱性產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套和協(xié)調(diào)發(fā)展能力，攻關(guān)一批關(guān)鍵核心技術(shù)。發(fā)揮服務(wù)貿(mào)易合作優(yōu)勢(shì)，利用港澳優(yōu)勢(shì)發(fā)展服務(wù)貿(mào)易，制定港澳服務(wù)業(yè)投資泛珠三角的促進(jìn)政策，推動(dòng)泛珠三角的服務(wù)貿(mào)易加快發(fā)展。

(二）強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、邊境地區(qū)等的主體功能

一是守住糧食安全底線。以提升糧食產(chǎn)能為首要目標(biāo)，以永久基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)為重點(diǎn)，加大財(cái)政資金、政府專(zhuān)項(xiàng)債、土地出讓收入投入力度，支持供銷(xiāo)社參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量。加強(qiáng)種業(yè)創(chuàng)新攻關(guān)，支持種業(yè)企業(yè)與科研單位、高等院校等加強(qiáng)合作，圍繞優(yōu)勢(shì)種源開(kāi)展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。

二是有效保護(hù)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，妥善處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)保的關(guān)系，嚴(yán)守生態(tài)紅線，對(duì)生態(tài)功能區(qū)域?qū)嵭懈佑行У谋Ｗo(hù)。要切實(shí)體現(xiàn)新發(fā)展理念，生態(tài)功能重要的地區(qū)要以保護(hù)生態(tài)、涵養(yǎng)水源、創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品作為發(fā)展的重點(diǎn)，推進(jìn)實(shí)施一批重大生態(tài)保護(hù)修復(fù)和建設(shè)工程。在區(qū)域生態(tài)治理中要堅(jiān)持系統(tǒng)觀、全局觀，實(shí)施綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，不同區(qū)域要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)治理的協(xié)同配合，形成治理合力。

三是增強(qiáng)邊疆地區(qū)發(fā)展能力。聚焦強(qiáng)邊固防、興邊富民，從解決群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，強(qiáng)化邊境群眾愛(ài)邊守邊固邊意識(shí)，不斷壯大守土固邊力量。要加大招商引資力度，以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、跨省合作園區(qū)等為平臺(tái)，把項(xiàng)目資金更多向邊境一線傾斜，把公共服務(wù)向邊境地區(qū)延伸。

(三）一體化市場(chǎng)推進(jìn)各類(lèi)要素合理流動(dòng)和高效集聚

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向”，“構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，深化要素市場(chǎng)化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系”。全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)為構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供堅(jiān)強(qiáng)支撐，是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)的內(nèi)在需要。

一是促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域間要素自由流動(dòng)。實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，消除歧視性、隱蔽性的區(qū)域市場(chǎng)準(zhǔn)入限制。深入實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，消除區(qū)域市場(chǎng)壁壘，打破行政性壟斷，清理和廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力。全面放寬城市落戶條件，完善配套政策，打破阻礙勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、區(qū)域間流動(dòng)的不合理壁壘，促進(jìn)人力資源優(yōu)化配置。黨的二十大報(bào)告提出全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)”。土地是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，必須加快深化農(nóng)村土地制度改革，推動(dòng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，進(jìn)一步完善承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置制度，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置改革。引導(dǎo)科技資源按照市場(chǎng)需求優(yōu)化空間配置，促進(jìn)創(chuàng)新要素充分流動(dòng)。

二是推動(dòng)區(qū)域市場(chǎng)一體化建設(shè)。按照建設(shè)統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系要求，推動(dòng)京津冀、粵港澳等區(qū)域市場(chǎng)建設(shè)，加快探索建立規(guī)劃制度統(tǒng)一、發(fā)展模式共推、治理方式一致、區(qū)域市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)的區(qū)域市場(chǎng)一體化發(fā)展新機(jī)制，促進(jìn)形成全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。進(jìn)一步完善長(zhǎng)三角區(qū)域合作工作機(jī)制，深化三省一市在規(guī)劃銜接、跨省際重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保聯(lián)防聯(lián)控、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整、改革創(chuàng)新等方面合作。

三是完善區(qū)域交易平臺(tái)和制度。建立健全用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)、用能權(quán)初始分配與交易制度，培育發(fā)展各類(lèi)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。進(jìn)一步完善自然資源資產(chǎn)有償使用制度，構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)。選擇條件較好地區(qū)建設(shè)區(qū)域性排污權(quán)、碳排放權(quán)等交易市場(chǎng)，推進(jìn)水權(quán)、電力市場(chǎng)化交易，進(jìn)一步完善交易機(jī)制。建立健全用能預(yù)算管理制度。促進(jìn)資本跨區(qū)域有序自由流動(dòng)，完善區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)。

(四）保障民生底線促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

黨的二十大報(bào)告明確提出，必須堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，鼓勵(lì)共同奮斗創(chuàng)造美好生活，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往。學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，要堅(jiān)持將實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，切實(shí)兜住兜牢民生保障底線。

一是提升基本公共服務(wù)保障能力。深入推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，逐步建立起權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)合理、保障有力的基本公共服務(wù)制度體系和保障機(jī)制。規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)事項(xiàng)的支出責(zé)任分擔(dān)方式，調(diào)整完善轉(zhuǎn)移支付體系，基本公共服務(wù)投入向貧困地區(qū)、薄弱環(huán)節(jié)、重點(diǎn)人群傾斜，增強(qiáng)市縣財(cái)政特別是縣級(jí)財(cái)政基本公共服務(wù)保障能力。強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌職能，加大對(duì)省域范圍內(nèi)基本公共服務(wù)薄弱地區(qū)扶持力度，通過(guò)完善省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付等措施，逐步縮小縣域間、市地間基本公共服務(wù)差距。

二是提高基本公共服務(wù)統(tǒng)籌層次。完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。完善基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，不斷提高基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌層級(jí)。鞏固完善義務(wù)教育管理體制，增加中央財(cái)政對(duì)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，強(qiáng)化省、市統(tǒng)籌作用，加大對(duì)“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)和集中連片特困地區(qū)支持力度。

三是推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)銜接。加快建立醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)等基本公共服務(wù)跨城鄉(xiāng)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)銜接制度，研究制定跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)具體辦法和配套措施，強(qiáng)化跨區(qū)域基本公共服務(wù)統(tǒng)籌合作。鼓勵(lì)京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)積極探索基本公共服務(wù)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)銜接具體做法，加快形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。