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編者按

新中國成立以來，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)取得了舉世矚目的成就，是國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支撐，為人民生活水平的提高做出了巨大貢獻(xiàn)。改革開放以來，市場開始發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用，為我國基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展煥發(fā)了新的活力。據(jù)統(tǒng)計，我國基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)總規(guī)模在1990年排在全世界約第15位，2000年上升到第7位，2010年躍升為第3位，至2018年已居世界首位。

黨的二十大報告在回顧過去五年的工作和新時代十年的偉大變革中，充分肯定了基礎(chǔ)設(shè)施在經(jīng)濟(jì)社會中發(fā)揮的重要作用，報告指出，我國“建成世界最大的高速鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)，機(jī)場港口、水利、能源、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得重大成就”。我國基礎(chǔ)設(shè)施多年來大規(guī)模的投資建設(shè)和存量資產(chǎn)的高速積累，是黨中央、國務(wù)院在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制背景下，關(guān)于投融資體制改革部署的重要成果。

項目前期工作手續(xù)的合規(guī)性要求，是基礎(chǔ)設(shè)施能夠發(fā)揮其應(yīng)有價值的重要前提，也是投融資體制改革關(guān)注的重點內(nèi)容之一。伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變、深化“放管服”改革和擴(kuò)大有效投資等重大決策的關(guān)鍵部署，我國工程建設(shè)項目審批制度不斷優(yōu)化和改革，基礎(chǔ)設(shè)施項目投資前期決策管理經(jīng)歷了復(fù)雜的演變進(jìn)程，其合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)也在與時俱進(jìn)、不斷完善。當(dāng)前我國已進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施存量時代，存量資產(chǎn)項目前期工作手續(xù)的合規(guī)性是重要的盤活條件之一，部分合規(guī)性問題已成為新時代社會廣泛關(guān)注的焦點。本項專題研究立足投融資體制和項目審批制度變革的歷史背景，嘗試?yán)迩寤A(chǔ)設(shè)施項目在立項、土地、規(guī)劃、環(huán)境、建設(shè)施工等方面主要前期工作的歷史變革脈絡(luò)，梳理不同管理事項之間的邏輯關(guān)聯(lián)，從這一視角提供基礎(chǔ)設(shè)施項目前期工作手續(xù)的合規(guī)性認(rèn)識。本公眾號將研究報告的部分成果以系列文章的形式陸續(xù)刊發(fā)，本文是研究報告的第一部分（背景與立項篇），供業(yè)界同仁參考。

基礎(chǔ)設(shè)施項目前期工作手續(xù)合規(guī)性研究（Ⅰ）

背景與立項篇

伍迪 張雪飛

摘要：基礎(chǔ)設(shè)施項目在建成運營后，其前期工作手續(xù)是隱藏于“工程實體”背后的“隱蔽工程”，像地基之于房屋、鋼筋之于梁柱一樣，是項目未來價值實現(xiàn)的內(nèi)在要求。具體而言，我國基礎(chǔ)設(shè)施項目前期工作手續(xù)的合規(guī)性，主要體現(xiàn)于立項、土地、規(guī)劃、環(huán)保、施工、竣工驗收等方面的手續(xù)流程是否完整、論證依據(jù)是否充分。對合規(guī)性的認(rèn)識不應(yīng)僅著眼于手續(xù)辦理承載的形式和程序，更應(yīng)是蘊含于證照流程背后的內(nèi)涵和實質(zhì)：看待合規(guī)性問題既要回歸歷史、正視當(dāng)時的歷史背景和政策環(huán)境，又要審視當(dāng)下、領(lǐng)會不斷完善的政策精神和改革要求；既要關(guān)注單獨手續(xù)事項是否依法合規(guī)，又要關(guān)注不同手續(xù)事項間是否存在沖突和矛盾。在所有前期工作中，立項是基礎(chǔ)設(shè)施項目決策的核心內(nèi)容，立項制度伴隨著我國投融資體制改革而動態(tài)演進(jìn)。當(dāng)前我國固定資產(chǎn)投資項目分為審批、核準(zhǔn)、備案三種立項方式，每種方式也有著不同的合規(guī)性要求。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施；項目前期工作手續(xù)；合規(guī)性；政策演進(jìn)；立項。

一、研究背景

(一)固定資產(chǎn)項目投資管理制度改革不斷深化

改革開放以來，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的投資管理模式被打破，市場和政府的關(guān)系得到重新定位，市場開始發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用，政府則主要解決市場失靈、公共利益的問題。伴隨著國家投資體制的深化改革，我國投資主體多元化、投資方式多樣化、項目建設(shè)市場化的新格局逐步形成。尤其是黨的十八大以來，政府投資管理體制持續(xù)創(chuàng)新，愈來愈強(qiáng)調(diào)政府過程服務(wù)和事中事后監(jiān)管的職能轉(zhuǎn)變。工程建設(shè)項目審批制度改革是黨中央、國務(wù)院在新形勢下作出的重大決策，也是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容。為更好的擴(kuò)大有效投資，近年來，推進(jìn)重要項目協(xié)調(diào)機(jī)制，精簡審查環(huán)節(jié)、規(guī)范審批事項、減少審批要件、提高審批效率一直是項目審批制度改革的重要方向。

基礎(chǔ)設(shè)施是為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是用于保證國家或地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)活動正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)，是社會賴以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件。基礎(chǔ)設(shè)施作為重要的固定資產(chǎn)，在投資建設(shè)過程中應(yīng)遵循國家固定資產(chǎn)投資管理制度的有關(guān)規(guī)定，其項目前期工作手續(xù)的有關(guān)要求也隨著固定資產(chǎn)投資管理制度的變化而不斷完善。

(二)項目前期工作手續(xù)合規(guī)性是存量資產(chǎn)盤活的必要條件

我國已進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)存量時代，基礎(chǔ)設(shè)施投資作為我國經(jīng)濟(jì)增長的壓艙石，曾長期保持高增長狀態(tài)，2016年、2017年增長率分別為17.4%和19.0%。新常態(tài)下依靠新增基礎(chǔ)設(shè)施投資“穩(wěn)增長”“保增長”難以為繼，2018年、2019年連續(xù)兩年的增長率均為3.8%，2020年和2021年下滑至0.9%和0.4%（見圖1）。因此，基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)的有效盤活成為了當(dāng)今的時代召喚。

圖1 我國基礎(chǔ)設(shè)施投資年增長率變化情況（％）

為了有效盤活存量資產(chǎn)，國務(wù)院辦公廳于2022年5月發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號），鼓勵各地加大存量資產(chǎn)盤活力度、擴(kuò)大有效投資，并在文件的“積極落實項目盤活條件”部分，要求各地要完善包括“項目前期工作手續(xù)”在內(nèi)的“盤活條件”。隨后，國家發(fā)展和改革委員會辦公廳于2022年7月發(fā)布《關(guān)于做好盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2022〕561號），對“推動落實盤活條件，促進(jìn)項目盡快落地”提出了更具體的要求，包括“對項目前期工作手續(xù)不齊全的項目，推動有關(guān)方面按規(guī)定補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，加快履行竣工驗收等程序”等。

確保基礎(chǔ)設(shè)施項目前期工作手續(xù)的合規(guī)性，不僅是存量資產(chǎn)能否滿足盤活條件的政策要求，更是基礎(chǔ)設(shè)施項目完成價值實現(xiàn)的必備條件。只有基礎(chǔ)設(shè)施項目依法合規(guī)辦理完成了各項投資管理手續(xù)，才能確?；A(chǔ)設(shè)施項目未來為每個項目利益相關(guān)者提供的產(chǎn)品與服務(wù)具有合規(guī)性，才能順理成章地實現(xiàn)其應(yīng)有的價值。因此，對于存量資產(chǎn)，雖然基礎(chǔ)設(shè)施項目已經(jīng)成為既定“事實”，其前期工作手續(xù)的辦理情況成為隱藏在“事實”背后的“歷史事件”，但在其進(jìn)行價值挖掘的盤活過程中，不能用“存在即合理”的標(biāo)準(zhǔn)去判斷合規(guī)性，因為這些“歷史事件”之于基礎(chǔ)設(shè)施項目的價值，就像是“隱蔽工程”之于房屋建筑的價值——只有地基、鋼筋等這些“隱蔽工程”設(shè)計合理、依據(jù)充分，才能確保房屋建筑在未來的地震、風(fēng)暴等災(zāi)害中屹立不倒。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施項目前期工作手續(xù)合規(guī)性的主要內(nèi)容

我國基礎(chǔ)設(shè)施項目前期工作手續(xù)涉及部門較廣、具體程序較多、專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)，不同行業(yè)也存在一定差異，這為合規(guī)性的梳理帶來了很大挑戰(zhàn)，再加上基礎(chǔ)設(shè)施的高速發(fā)展和我國固定資產(chǎn)項目投資管理有關(guān)制度的不斷變化，不同時期對部分手續(xù)辦理的條件和時序等政策要求不盡相同，因此，我國許多基礎(chǔ)設(shè)施項目前期工作手續(xù)都存在一定瑕疵，如何確認(rèn)這些項目前期工作手續(xù)的合規(guī)性成為社會廣泛關(guān)注的焦點。

借鑒有關(guān)政策的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，基礎(chǔ)設(shè)施項目前期工作手續(xù)的合規(guī)性應(yīng)主要關(guān)注項目立項、土地、規(guī)劃、環(huán)境、施工許可、竣工驗收等主要工程項目建設(shè)環(huán)節(jié)的合規(guī)性，并結(jié)合特定行業(yè)和領(lǐng)域的不同特點需要額外關(guān)注節(jié)能、用海、電信等手續(xù)，以及項目是否為PPP項目、是否為外商投資項目等特定類別，綜合論證基礎(chǔ)設(shè)施項目前期工作手續(xù)的辦理情況。具體可包括可行性研究批復(fù)或項目申請報告核準(zhǔn)、用地預(yù)審、選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、建設(shè)用地批準(zhǔn)書、土地使用權(quán)證、環(huán)境影響評價、施工許可證、專項和綜合竣工驗收等。本專題研究將聚焦上述內(nèi)容，分類開展分析研究。

二、立項合規(guī)性

(一)基礎(chǔ)設(shè)施項目立項制度改革的基本脈絡(luò)

立項是項目前期工作的重要階段和項目決策的核心環(huán)節(jié)。由于基礎(chǔ)設(shè)施項目存在投資主體、投資行業(yè)、投資規(guī)模、項目性質(zhì)（是否盈利）之間的差異，因此立項應(yīng)實行差異化管理。當(dāng)前，項目立項分為審批、核準(zhǔn)、備案三種方式，分別施行相應(yīng)的決策程序。從行政許可角度而言，立項以政府投資主管部門對審批制項目的可行性研究報告批復(fù)，或者對核準(zhǔn)制項目的項目申請報告核準(zhǔn)作為標(biāo)志。完成項目的可行性研究，標(biāo)志著項目決策工作完成，正式轉(zhuǎn)入施工準(zhǔn)備階段。我國當(dāng)前形成的項目立項管理制度是經(jīng)歷了漫長和重大的改革歷程后的產(chǎn)物，與我國經(jīng)濟(jì)體制變革相伴相生。

改革開放初期，我國經(jīng)濟(jì)社會活動還有著較濃的計劃經(jīng)濟(jì)時代的烙印，我國對于所有固定資產(chǎn)投資項目一律實行政府審批制。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，國家投資體制改革開始深化，逐步確立了企業(yè)在投資活動中的主體地位，投資決策隨著投資主體、范圍的變化開始細(xì)化和分類，但審批制的立項制度一直延續(xù)到2004年。

2004年7月16日，結(jié)合改革開放二十多年來國家一系列的改革精神，國務(wù)院發(fā)布了近年來投資管理手續(xù)方面最具有綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性的文件——《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）。《關(guān)于投資體制改革的決定》改變了此前不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質(zhì)，一律按投資規(guī)模大小由各級政府及有關(guān)部門審批的投資管理辦法，明確：對于使用政府資金的項目繼續(xù)實行審批管理；而對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，依據(jù)不同投資項目的資金使用性質(zhì)、類別、事權(quán)等情形分別實施核準(zhǔn)制或備案制等相應(yīng)的管理程序。

此后，在黨中央、國務(wù)院于2016年7月5日發(fā)布的《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》中，進(jìn)一步針對審批制、核準(zhǔn)制、備案制項目分別提出不同的審批程序以及要點要求：對于采用直接投資和資本金注入方式的政府審批制項目，要嚴(yán)格審批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計；對于企業(yè)投資核準(zhǔn)制項目，遵循核準(zhǔn)范圍最小化的原則，最大限度精簡投資項目準(zhǔn)入階段的相關(guān)手續(xù)；對于實行備案制的投資項目，政府部門依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺或政務(wù)服務(wù)大廳實行并聯(lián)審查，不得設(shè)置任何前置條件。

近年來，我國投融資體制改革成就斐然。投資項目審批范圍大幅度縮減，投資管理工作重心逐步從事前審批轉(zhuǎn)向過程服務(wù)和事中事后監(jiān)管，企業(yè)投資自主權(quán)進(jìn)一步落實。政府投資項目和企業(yè)投資項目在投資范圍、投資主體、投資內(nèi)容和程序、決策過程和管理模式等方面不同，其合規(guī)性要求也存在差異。

(二) 審批制政府投資項目的立項合規(guī)性

1.適用范圍與主要手續(xù)

實行審批制的項目，應(yīng)是明確列入政府投資計劃內(nèi)的重大項目，并與中期財政規(guī)劃相銜接。政府投資項目應(yīng)主要審批項目建議書、項目可行性研究報告和初步設(shè)計。

可行性研究報告是政府投資項目立項決策階段最重要的工作?？尚行匝芯繄蟾鎽?yīng)對項目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性以及社會效益、節(jié)能、資源綜合利用、生態(tài)環(huán)境影響、社會穩(wěn)定風(fēng)險等進(jìn)行全面分析論證。經(jīng)批復(fù)的可行性研究報告是項目投資決策和項目建設(shè)的依據(jù)。

項目建議書是政府投資項目可行性研究報告批復(fù)前的必要程序。項目單位按照規(guī)劃要求報送項目建議書，對項目建設(shè)的必要性、功能定位和主要建設(shè)內(nèi)容、擬建地點、擬建規(guī)模、投資估算、資金籌措、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行初步分析。項目建議書編制完成后，按照規(guī)定的程序和事權(quán)，報送項目審批部門審批。對于政府投資項目，初步可行性研究報告可以代替項目建議書。經(jīng)批復(fù)的項目建議書（初步可行性研究報告）可以作為立項的依據(jù)。需要說明的是，項目建議書（初步可行性研究）和可行性研究報告在內(nèi)容構(gòu)成上大致相似，但二者在研究目的、論證重點以及深度要求上均存在明顯區(qū)別，可行性研究報告是對于項目建議書（初步可行性研究報告）的延伸和深化。

可行性研究報告經(jīng)批復(fù)后，項目單位可按照規(guī)定要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃、自然資源等部門申請辦理規(guī)劃許可、正式用地手續(xù)等，并委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位組織初步設(shè)計。

2.歷史沿革與合規(guī)性要點

政府投資項目審批手續(xù)隨著政策變化而不斷完善。

根據(jù)1999年2月13日國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知》（國辦發(fā)〔1999〕16號），應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)程序，按照國家規(guī)定履行報批手續(xù)。所有基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)程序包括：項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計、開工報告和竣工驗收等工作環(huán)節(jié)。嚴(yán)禁任何部門、地區(qū)和項目法人擅自簡化建設(shè)程序和超越權(quán)限、化整為零進(jìn)行項目審批。

2004年7月16日生效的《關(guān)于投資體制改革的決定》對于政府投資范圍進(jìn)行了重大調(diào)整，政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域。能夠由社會投資建設(shè)的項目，盡可能利用社會資金建設(shè)。首次提出要簡化和規(guī)范政府投資項目審批程序：對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告；采用投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告。

2016年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》中強(qiáng)調(diào)應(yīng)完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)和帶動作用。

2019年，國務(wù)院頒布《政府投資條例》。這是我國政府投資領(lǐng)域第一部行政法規(guī)，于2019年7月起施行。根據(jù)《政府投資條例》，政府投資項目指政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目。對于采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式安排政府投資資金的，項目單位應(yīng)當(dāng)按照《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項目管理辦法》《國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目管理暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定，報送資金申請報告，單獨審批。

表1 政府投資項目審批手續(xù)沿革

政府投資項目審批手續(xù)沿革如表1所示?？梢钥吹剑?004年以后政府投資項目審批范圍大幅度縮減，大部分基礎(chǔ)設(shè)施項目從政府審批范圍調(diào)整至企業(yè)核準(zhǔn)或備案項目范圍。投資管理工作重心逐步從事前審批轉(zhuǎn)向過程服務(wù)和事中事后監(jiān)管。整體而言，政府投資項目審批制在逐步改進(jìn)和規(guī)范：一方面，對于經(jīng)國務(wù)院及有關(guān)部門批準(zhǔn)的專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中已經(jīng)明確的項目，部分改擴(kuò)建項目，以及建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的項目，可以簡化相關(guān)文件內(nèi)容和審批程序。另一方面，政府投資項目嚴(yán)格審批流程，在項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計等要件上審批要求和深度上基本不變。政府投資項目是審批要件最為復(fù)雜的，在立項合規(guī)性問題上，審核要件原則上缺一不可。

(三)核準(zhǔn)制企業(yè)投資項目立項合規(guī)性

1.適用范圍與主要手續(xù)

根據(jù)我國現(xiàn)行投資管理規(guī)定，實行核準(zhǔn)制的項目是對關(guān)系國家安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益的企業(yè)投資項目。項目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)對項目申請報告的批復(fù)即對擬建項目核準(zhǔn)的行政許可。根據(jù)國務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》，企業(yè)投資建設(shè)實行核準(zhǔn)制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。實行核準(zhǔn)制的投資項目范圍，由國務(wù)院頒布的《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》確定，最初是2004年版，現(xiàn)行有效的是2016年版。

2.歷史沿革與合規(guī)性要點

2004年9月15日，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)暫行辦法》，其中規(guī)定了企業(yè)投資建設(shè)實行核準(zhǔn)制的項目，應(yīng)按國家有關(guān)要求編制項目申請報告，報送項目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)。項目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)依法進(jìn)行核準(zhǔn)，并加強(qiáng)監(jiān)督管理。項目申請報告應(yīng)主要包括：項目申報單位情況、擬建項目情況、建設(shè)用地與相關(guān)規(guī)劃、資源利用和能源耗用分析、生態(tài)環(huán)境影響分析，以及經(jīng)濟(jì)和社會效果分析等。項目申報單位在向項目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)報送申請報告時，需附送的文件包括：城市規(guī)劃行政主管部門出具的城市規(guī)劃意見、國土資源行政主管部門出具的項目用地預(yù)審意見、環(huán)境保護(hù)行政主管部門出具的環(huán)境影響評價文件的審批意見，以及根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)應(yīng)提交的其他文件。

2014年6月14日，為規(guī)范政府對企業(yè)投資項目的核準(zhǔn)行為，實現(xiàn)便利、高效服務(wù)和有效管理，國家發(fā)展改革委制定了《政府核準(zhǔn)投資項目管理辦法》，于發(fā)布之日開始施行，《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)暫行辦法》同時廢止。項目申請報告內(nèi)容要求與2004年制定的核準(zhǔn)暫行辦法相比，取消掉了建設(shè)用地與相關(guān)規(guī)劃，以及能源耗用分析相關(guān)內(nèi)容。項目申請報告主要目的是對政府關(guān)注的項目外部影響、涉及公共利益的有關(guān)問題進(jìn)行論證說明，可能是考慮到相關(guān)用地和規(guī)劃內(nèi)容已經(jīng)在核準(zhǔn)許可前得到城鄉(xiāng)規(guī)劃和國土資源行政主管部門的批復(fù)意見，合理簡化項目申請報告是優(yōu)化政府核準(zhǔn)流程的必要舉措。項目申請報告附送文件也做了進(jìn)一步的明確和調(diào)整：相較于2004年制定的核準(zhǔn)暫行辦法，對于城市規(guī)劃意見，汲取2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的精神，僅對于以劃撥方式供地的項目要求附送城鄉(xiāng)行政主管部門出具的“選址意見書”。對于用地預(yù)審意見，補(bǔ)充規(guī)定了不涉及新增用地，在已批準(zhǔn)的建設(shè)用地范圍內(nèi)進(jìn)行改擴(kuò)建的項目，可以不進(jìn)行用地預(yù)審。在此基礎(chǔ)上，還新增了由節(jié)能審查機(jī)關(guān)出具的節(jié)能審查意見。

2016年11月30日，國務(wù)院發(fā)布了《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》，自2017年2月1日開始施行。項目申請書應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容與《政府核準(zhǔn)投資項目管理辦法》相比基本一致，對于項目基本情況內(nèi)容要求進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化，明確其應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)項目名稱、建設(shè)地點、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容。此外，響應(yīng)中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》中對于投資管理工作重心由事前審批向過程服務(wù)和事中事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)移，《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》要求核準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，按照誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管的原則，對于項目實施監(jiān)督檢查。對于施行核準(zhǔn)管理的項目，如企業(yè)未按照核準(zhǔn)手續(xù)開工建設(shè)或者未按照核準(zhǔn)的建設(shè)地點、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)的，核準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)令停止建設(shè)或責(zé)令停產(chǎn)，對企業(yè)處以罰款。

根據(jù)2016年發(fā)布的《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》，國家發(fā)展和改革委員會于2017年發(fā)布了《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》，于2017年4月8日正式施行，《政府核準(zhǔn)投資項目管理辦法》同時廢止。項目申請報告附送文件做了進(jìn)一步的明確和調(diào)整：對于用地預(yù)審意見，由于政府行政職能調(diào)整，明確需要提供國土資源（海洋）行政主管部門出具的用海預(yù)審意見。國土資源主管部門明確可以不進(jìn)行用地預(yù)審的情形除外。此外，取消了立項之前必須提供節(jié)能審查意見的規(guī)定。

表2 企業(yè)投資項目核準(zhǔn)手續(xù)沿革

綜上，企業(yè)投資項目核準(zhǔn)手續(xù)的沿革如表2所示。近二十年來，核準(zhǔn)制的投資項目前置手續(xù)不斷精簡。當(dāng)前只保留了劃撥地的選址意見、用地（用海）預(yù)審以及重特大項目的環(huán)評審批作為前置條件。對于存量資產(chǎn)而言，項目核準(zhǔn)手續(xù)合規(guī)性應(yīng)該結(jié)合當(dāng)時的政策環(huán)境，按照當(dāng)時所適行的法規(guī)和規(guī)章研判。

(四)備案制企業(yè)投資項目立項合規(guī)性

1.適用范圍與主要手續(xù)

根據(jù)國務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》，除重大項目和限制類項目從維護(hù)社會公共利益角度需要進(jìn)行核準(zhǔn)之外，其他企業(yè)投資項目，無論規(guī)模大小，均實行備案制。項目的市場前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來源和產(chǎn)品技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險。除國家另有規(guī)定的以外，由企業(yè)按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。國務(wù)院投資主管部門要對備案工作加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，防止以備案的名義變相審批。

2.歷史沿革與合規(guī)性要點

2017年2月1日國務(wù)院施行《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》，將核準(zhǔn)和備案上升至國務(wù)院條例的高度，由此前對備案條件的事前審查變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管，是備案制的一次重要變革。對于施行備案管理的項目范圍作了更明晰的規(guī)定：除了對關(guān)系國家安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目實行核準(zhǔn)管理之外，其他項目一律實行備案管理。除國務(wù)院另有規(guī)定的，實行備案管理的項目按照屬地原則備案。實行備案管理的項目單位應(yīng)當(dāng)在開工建設(shè)前將企業(yè)基本情況、項目名稱、建設(shè)地點、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、項目總投資額，以及項目符合產(chǎn)業(yè)政策的聲明等事項告知備案機(jī)關(guān)。后者收到以上全部信息即為備案。企業(yè)通過在線平臺如實報送項目開工建設(shè)、建設(shè)進(jìn)度、竣工的基本信息。備案機(jī)關(guān)采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，加強(qiáng)對項目實施的監(jiān)督檢查，落實事中事后監(jiān)管責(zé)任。

2017年4月8日國家發(fā)展和改革委員會開始施行的《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》，延續(xù)了《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》的精神內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)項目核準(zhǔn)、備案機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)依法對項目進(jìn)行核準(zhǔn)或者備案，不得擅自增減審查條件，不得超出辦理時限。實行備案管理的項目，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、資源開發(fā)、能耗與環(huán)境管理等要求，除依法履行項目備案相關(guān)手續(xù)之外，還應(yīng)依法辦理城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地（海域）使用、環(huán)境保護(hù)、能源資源利用、安全生產(chǎn)等相關(guān)手續(xù)。

表3 企業(yè)投資項目備案手續(xù)沿革

企業(yè)投資項目備案手續(xù)沿革如表3所示。可以看到，自2004年國務(wù)院頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》以來，除重大項目和限制類項目從維護(hù)社會公共利益角度需要進(jìn)行核準(zhǔn)之外，絕大多數(shù)企業(yè)投資項目實行備案制。2017年以來隨著核準(zhǔn)和備案管理條例的出臺，備案制度日趨規(guī)范化，強(qiáng)調(diào)備案機(jī)關(guān)事中事后監(jiān)管的職能，嚴(yán)禁增設(shè)備案審查前置條件，和投資建設(shè)相關(guān)的重要手續(xù)在開工前完成即可。

(五)外商投資項目立項合規(guī)性

對外開放是我國的基本國策。利用外資是對外開放基本國策和開放型經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化改革進(jìn)程中發(fā)揮了積極作用。2004年以前，外商投資項目管理實行審批和備案制，由原發(fā)展計劃部門和經(jīng)貿(mào)部門分別管理。根據(jù)國務(wù)院于2002年發(fā)布的《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》，外商投資項目按照項目性質(zhì)分別由發(fā)展計劃部門和經(jīng)貿(mào)部門審批、備案；外商投資企業(yè)的合同、章程由外經(jīng)貿(mào)部門審批、備案。2004年國務(wù)院頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》之后，外商投資項目開始實行核準(zhǔn)制。政府對企業(yè)提交的項目申請報告，除了從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面核準(zhǔn)之外，還對外商投資項目從市場準(zhǔn)入、資本項目管理等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。

根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》（2004年本），《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中總投資（包括增資）1億美元及以上鼓勵類、允許類項目由國家發(fā)展和改革委員會核準(zhǔn)。《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中總投資（包括增資）5000萬美元及以上限制類項目由國家發(fā)展和改革委員會核準(zhǔn)。國家規(guī)定的限額以上、限制投資和涉及配額、許可證管理的外商投資企業(yè)的設(shè)立及其變更事項，大型外商投資項目的合同、章程及法律特別規(guī)定的重大變更（增資減資、轉(zhuǎn)股、合并）事項，由商務(wù)部核準(zhǔn)。上述項目之外的外商投資項目由地方政府按照有關(guān)法規(guī)辦理核準(zhǔn)。

根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》（2013年本），中方投資10億美元及以上項目，涉及敏感國家和地區(qū)、敏感行業(yè)的項目，由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)。前款規(guī)定之外的中央管理企業(yè)投資項目和地方企業(yè)投資3億美元及以上項目報國務(wù)院投資主管部門備案。國內(nèi)企業(yè)在境外投資開辦企業(yè)（金融企業(yè)除外）事項，涉及敏感國家和地區(qū)、敏感行業(yè)的，由商務(wù)部核準(zhǔn)；其他情形的，中央管理企業(yè)報商務(wù)部備案，地方企業(yè)報省級政府備案?？梢钥吹?，2013年12月，國務(wù)院頒布《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》（2013年本），外商投資管理體制發(fā)生了歷史性變革，外商投資項目由全面核準(zhǔn)改為普遍備案、有限核準(zhǔn)相結(jié)合的管理方式，一定程度提高了外商投資便利。

根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》（2014年本），《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中有中方控股（含相對控股）要求的總投資（含增資）10億美元及以上鼓勵類項目，總投資（含增資）1億美元及以上限制類（不含房地產(chǎn)）項目，由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其中總投資（含增資）20億美元及以上項目報國務(wù)院備案。《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》限制類中的房地產(chǎn)項目和總投資（含增資）小于1億美元的其他限制類項目，由省級政府核準(zhǔn)。《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中有中方控股（含相對控股）要求的總投資（含增資）小于10億美元的鼓勵類項目，由地方政府核準(zhǔn)。相較于2013年，此次我國將《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中有中方控股（含相對控股）要求的總投資（含增資）小于10億美元的鼓勵類項目全部下放地方政府核準(zhǔn)，總投資（含增資）小于1億美元的限制類項目和全部房地產(chǎn)項目下放省級政府核準(zhǔn)。

2014 年5月，國家發(fā)展改革委出臺了《外商投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》，明確了核準(zhǔn)、備案的具體辦理要求。擬申請核準(zhǔn)的外商投資項目應(yīng)按國家有關(guān)要求編制項目申請報告。項目申請報告應(yīng)包括以下內(nèi)容：（1）項目及投資方情況；（2）資源利用和生態(tài)環(huán)境影響分析；（3）經(jīng)濟(jì)和社會影響分析。外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)項目申請報告應(yīng)包括并購方情況、并購安排、融資方案和被并購方情況、被并購后經(jīng)營方式、范圍和股權(quán)結(jié)構(gòu)、所得收入的使用安排等。項目申請報告應(yīng)附的文件包括：（1）中外投資各方的企業(yè)注冊證明材料及經(jīng)審計的最新企業(yè)財務(wù)報表（包括資產(chǎn)負(fù)債表、利潤表和現(xiàn)金流量表）、開戶銀行出具的資金信用證明;（2）投資意向書，增資、并購項目的公司董事會決議;（3）城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門出具的選址意見書（僅指以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的項目）;（4）國土資源行政主管部門出具的用地預(yù)審意見（不涉及新增用地，在已批準(zhǔn)的建設(shè)用地范圍內(nèi)進(jìn)行改擴(kuò)建的項目，可以不進(jìn)行用地預(yù)審）;（5）環(huán)境保護(hù)行政主管部門出具的環(huán)境影響評價審批文件;（6）節(jié)能審查機(jī)關(guān)出具的節(jié)能審查意見;（7）以國有資產(chǎn)出資的，需由有關(guān)主管部門出具的確認(rèn)文件;（8）根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的其他文件。因此，對于外商投資項目核準(zhǔn)的前置手續(xù)除了用地預(yù)審、選址意見書之外，還包括中外各方企業(yè)證明材料、投資意向書等。

擬申請備案的外商投資項目需由項目申報單位提交項目和投資方基本情況等信息，并附中外投資各方的企業(yè)注冊證明材料、投資意向書及增資、并購項目的公司董事會決議等其他相關(guān)材料；外商投資項目備案需符合國家有關(guān)法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，符合《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》。

2015年5月5日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》，提出改善投資環(huán)境，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入，進(jìn)一步開放制造業(yè)，穩(wěn)定外商投資規(guī)模和速度，提高引進(jìn)外資質(zhì)量。改革外商投資審批和產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)的管理方式，向準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)開發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級發(fā)展。據(jù)此，外商投資項目核準(zhǔn)權(quán)限持續(xù)下放，在2014年底將限制類外商投資項目省級政府權(quán)限提高至1億美元基礎(chǔ)上，2016年底進(jìn)一步提高至3億美元。根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》（2016年本），《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中總投資（含增資）3億美元及以上限制類項目，由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其中總投資（含增資）20億美元及以上項目報國務(wù)院備案。《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中總投資（含增資）3億美元以下限制類項目，由省級政府核準(zhǔn)。2016年起，商務(wù)部門將不涉及國家規(guī)定實施準(zhǔn)入特別管理措施的外商投資企業(yè)設(shè)立及變更改為備案制，并頒布了《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》。

為順應(yīng)推動高水平對外開放的要求，國家穩(wěn)步推進(jìn)外商投資管理制度改革。2017年初，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大對外開放積極利用外資若干措施的通知》，繼續(xù)深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合，進(jìn)一步深化外商投資管理體制改革。2017年6月，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部起草的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2017年修訂）》予以發(fā)布。2017版的外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄首次提出了全國范圍內(nèi)實施的外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單。負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，外商投資原則上實行備案管理。2017、2018年，關(guān)于擴(kuò)大對外開放、促進(jìn)外資增長比較重要的政策還包括：國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)外資增長若干措施的通知》（國發(fā)〔2017〕39號）、《關(guān)于積極有效利用外資推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕19號）等。

2020年1月1日，《中華人民共和國外商投資法》正式施行，成為外商投資領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，明確我國對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度。準(zhǔn)入前國民待遇，是指在投資準(zhǔn)入階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇；所稱負(fù)面清單，是指國家規(guī)定在特定領(lǐng)域?qū)ν馍掏顿Y實施的準(zhǔn)入特別管理措施。國家對負(fù)面清單之外的外商投資，給予國民待遇。負(fù)面清單由國務(wù)院發(fā)布或者批準(zhǔn)發(fā)布。同日施行的《中華人民共和國外商投資法實施條例》對于投資促進(jìn)、投資保護(hù)、投資管理等進(jìn)行了進(jìn)一步明確的規(guī)定。

當(dāng)前，我國利用外資面臨的外部環(huán)境更加復(fù)雜。經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部于2022年10月26日發(fā)布《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2022年版）》，這是進(jìn)一步穩(wěn)外資的舉措，該文件引導(dǎo)外資投向先進(jìn)制造、高新技術(shù)、現(xiàn)代服務(wù)等領(lǐng)域及中西部和東北地區(qū)，同時支持制造業(yè)外商投資企業(yè)進(jìn)出口，引導(dǎo)制造業(yè)外商投資企業(yè)國內(nèi)梯度轉(zhuǎn)移，將于2023年1月1日起正式施行。

(六)小結(jié)

總結(jié)基礎(chǔ)設(shè)施項目前期工作中與立項相關(guān)的手續(xù)要點及與其他投資管理事項的關(guān)聯(lián)搭接關(guān)系，以2015年時適用的政策法規(guī)為例，如圖2所示。

圖2 立項手續(xù)要點及其與有關(guān)事項的關(guān)聯(lián)

“審批制”是最“嚴(yán)格”的一種行政許可審查制度。對于采用直接投資或者資本金注入的政府投資項目，審批事項包括項目建議書、可行性研究報告和初步設(shè)計文件。項目建議書旨在論證建設(shè)項目的必要性；可行性研究報告主要論證項目的可行性，其審批標(biāo)志項目決策的完成，劃撥地的選址意見、用地（用海）預(yù)審以及重特大項目的環(huán)評審批等手續(xù)則是可行性研究報告批復(fù)的前置條件；初步設(shè)計是實施準(zhǔn)備的開始，重點論證執(zhí)行性。

對于實行“核準(zhǔn)制”的企業(yè)投資項目，可行性研究報告不是強(qiáng)制性審批要件，一般是在企業(yè)內(nèi)完成，供企業(yè)內(nèi)部自主決策?？梢愿鶕?jù)可行性研究的基本意見和結(jié)論，按照政府核準(zhǔn)要求編制項目申請報告。對于企業(yè)核準(zhǔn)項目來說，可行性研究報告可以作為編制項目申請報告的基礎(chǔ)。項目申請報告核準(zhǔn)是項目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)對企業(yè)投資擬建設(shè)項目的行政許可。與審批制項目的可行性研究報告批復(fù)類似，劃撥地的選址意見、用地（用海）預(yù)審以及重特大項目的環(huán)評審批同樣也是核準(zhǔn)制企業(yè)投資項目準(zhǔn)入階段的前置要件。此外，外商投資項目申請報告的前置要件還包括：中外投資各方的企業(yè)注冊證明材料及經(jīng)審計的最新企業(yè)財務(wù)報表、投資意向書，增資、并購項目的公司董事會決議、以國有資產(chǎn)出資的，由有關(guān)主管部門出具的確認(rèn)文件等。

對于實行“備案制”的企業(yè)投資項目，在備案前不設(shè)置任何前置審批事項。在備案制項目中，對于在核準(zhǔn)制企業(yè)投資項目立項前后需要審查的所有要件，一般在備案制項目立項后或在備案過程中同步完成。

附：背景和立項部分的主要政策清單（按文中出現(xiàn)先后順序）

1.國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號）

2.國家發(fā)展和改革委員會辦公廳《關(guān)于做好盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2022〕561號）

3.國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）

4.中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）

5.國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知》（國辦發(fā)〔1999〕16號）

6.《政府投資條例》（國務(wù)院令第712號）

7.《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》（第一版為2004年版，現(xiàn)行有效的是2016年版）

8.《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)暫行辦法》（2004年）(國家發(fā)展改革委令第19號)

9. 《政府核準(zhǔn)投資項目管理辦法》（2014年）（國家發(fā)展改革委令第11號）

10.《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》（2016年）（國務(wù)院令第673號）

11.《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（2017年）（國家發(fā)展改革委令第2號）

12.《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》（2002年）（國務(wù)院令第346號）

13.《外商投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（2014年）（國家發(fā)展改革委令第12號）

14.中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》（2015年5月5日）

15.《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》（2016年）（商務(wù)部令2016年第3號）

16.國務(wù)院《關(guān)于擴(kuò)大對外開放積極利用外資若干措施的通知》（國發(fā)〔2017〕5號）

17.《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》（2017年）（商務(wù)部令2017年第2號）

18. 國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)外資增長若干措施的通知》（國發(fā)〔2017〕39號）

19.《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（第一版為1995年版，最后一版是2017年修訂版，已廢止）

20.國務(wù)院《關(guān)于積極有效利用外資推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕19號）

21.《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》（2018年）（商務(wù)部令2018年第6號）

22.《中華人民共和國外商投資法》（2020年1月1日施行）

23.《中華人民共和國外商投資法實施條例》（2020年1月1日施行）

24.《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（2021年）（國家發(fā)展和改革委員會商務(wù)部令2021年第47號）

25.《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》（2022年）（國家發(fā)展和改革委員會商務(wù)部令第52號）