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雙碳目標(biāo)下的運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整瓶頸與對策研究

程婕 蘇志欣

碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，是黨中央作出的重大戰(zhàn)略決策。交通運輸是能源消費端的重點領(lǐng)域，也是碳排放主要來源之一。我國已經(jīng)連續(xù)多年客貨運量居于世界第一，同時結(jié)構(gòu)不優(yōu)的短板也日趨嚴(yán)峻。運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整對于交通運輸業(yè)早日實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)意義重大。本文通過對我國運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策實施情況進行總結(jié)，對標(biāo)國際提出我國運輸結(jié)構(gòu)依然存在的差距，分析其面臨的瓶頸及原因，并提出雙碳目標(biāo)下運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的對策建議，為運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整助力我國交通運輸業(yè)走出一條“世界前列”的“雙碳”新路徑提供參考。

一、運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整對于雙碳目標(biāo)實現(xiàn)的意義和作用

(一）我國交通運輸實現(xiàn)雙碳目標(biāo)面臨較大壓力

交通運輸業(yè)是繼工業(yè)之后，我國能源需求以及二氧化碳和污染物排放迅速增長的領(lǐng)域。目前，我國交通運輸能源需求約占一次能源能耗比重為10%左右，占全社會終端能耗比重為14%左右，與發(fā)達(dá)國家交通運輸占能源需求1/3的普遍情況相比有很大差距。同時從發(fā)展規(guī)律來看，交通運輸業(yè)碳排放與現(xiàn)代化進程高度正相關(guān)，交通運輸業(yè)未來仍將面臨碳排放快速增長的較大壓力。結(jié)合世界其他國家碳達(dá)峰路徑軌跡，業(yè)界學(xué)者專家認(rèn)為，在現(xiàn)有技術(shù)路徑延續(xù)的情況下，我國交通運輸業(yè)碳達(dá)峰時間將晚于全社會碳達(dá)峰時間，亟需從根源和結(jié)構(gòu)上尋求突破。

(二）不同交通方式間環(huán)保效能差異大

2019年，我國交通運輸領(lǐng)域碳排放分方式看，公路占74%、水運占8%、鐵路占8%、航空占10%。其中，公路貨運的碳排放量和顆粒排放量的占比分別約58%和61%。根據(jù)相關(guān)測算，“公轉(zhuǎn)鐵”每轉(zhuǎn)移1億噸公里，全生命周期能減排7500噸二氧化碳、80噸氮氧化物、4噸顆粒物。根據(jù)日本客運數(shù)據(jù)測算，公交汽車、航空、私家車單位周轉(zhuǎn)量的碳排放量分別為軌道交通的2.7倍、6倍和9倍。根據(jù)2019年數(shù)據(jù)測算得到，航空、公路、鐵路、水運單位換算周轉(zhuǎn)量碳排放約為850.6、134.5、19.6、8.5克/噸公里，航空最高，其次為公路。

(三）運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整是“雙碳”政策的重要抓手

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達(dá)峰行動方案的通知》（國發(fā)〔2021〕23號）提出：推動不同運輸方式合理分工；大力發(fā)展以鐵路、水路為骨干的多式聯(lián)運；加快大宗貨物和中長距離貨物運輸“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”。《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（2021年9月22日）提出：優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)；加快建設(shè)綜合立體交通網(wǎng)，大力發(fā)展多式聯(lián)運，提高鐵路、水路在綜合運輸中的承運比重；優(yōu)化客運組織，引導(dǎo)客運企業(yè)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（2021年11月2日）提出：加快大宗貨物和中長途貨物運輸“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”，大力發(fā)展公鐵、鐵水等多式聯(lián)運。“十四五”時期，鐵路貨運量占比提高0.5個百分點，水路貨運量年均增速超過2%。推動運輸結(jié)構(gòu)向綠色低碳方向調(diào)整成為大氣污染防治的關(guān)鍵舉措。

交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整對于我國交通運輸業(yè)防微杜漸，走出一條有別于發(fā)達(dá)國家的碳達(dá)峰新路徑，以后發(fā)優(yōu)勢支撐我國全社會“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)以及助力實現(xiàn)交通強國“世界前列”的發(fā)展目標(biāo)具有重要意義。

二、我國交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整實施情況

(一）貨物運輸從公路運輸轉(zhuǎn)向鐵路、水運的結(jié)構(gòu)調(diào)整取得一定成果

2018年3月國務(wù)院印發(fā)《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》和10月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《推進運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動計劃（2018-2020年）的通知》。國內(nèi)貨物運輸逐漸向鐵路、水運方向調(diào)整，宏觀調(diào)控政策取得一定成效。

從貨運量占比來看，2016-2020年，公路貨運規(guī)模占比從76.36%下降至73.93%，鐵路貨運規(guī)模占比從7.56%上升至9.62%，水路貨運規(guī)模占比從14.44%上升至16.44%。

數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒2017-2021、中國統(tǒng)計公報2021。

圖1  近六年貨物運輸量占比變化情況

從貨運量增速來看，2017年中國鐵路貨運增速超過其他運輸方式，達(dá)到10.7%。2020年在貨運總量同比下降0.5%的背景下，鐵路運輸逆勢而上，同比增長3.2%。水路運輸也整體呈現(xiàn)增長態(tài)勢（剔除2020年新冠疫情的影響）。

大宗物資運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整取得階段性成果。截止2020年，全國大宗貨物累計完成鐵路增量約7.8億噸，水運增量5.7億噸，沿海港口大宗貨物公路運輸量減少約3.7億噸。

(二）旅客運輸規(guī)模較快增長，運輸結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

2019年（剔除2020、2021年新冠疫情的影響），全社會完成客運量、旅客周轉(zhuǎn)量分別達(dá)到176億人次、35349億人公里。2016-2019年期間，公路客運量占比從81.4%逐年下降至73.92%；鐵路客運量增長較快；民航客運量占比穩(wěn)步上升。2019年，我國鐵路客運周轉(zhuǎn)量占比高達(dá)41.6%，高于日本的30%、遠(yuǎn)高于歐洲及美國，我國旅客運輸運輸結(jié)構(gòu)向著綠色低碳的方向不斷優(yōu)化。

數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒2017-2021、中國統(tǒng)計公報2021。

圖2  近六年旅客運輸結(jié)構(gòu)變化情況

(三）城市軌道交通持續(xù)保持快速發(fā)展態(tài)勢，城軌交通客運量占比逐年提高

根據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會統(tǒng)計資料，城軌交通運營、建設(shè)、規(guī)劃線路規(guī)模和投資跨越式增長，持續(xù)保持快速發(fā)展態(tài)勢?！笆濉逼陂g，年均新增運營線路870.3公里，年均增長率17.1%，五年新建運營線路長度超過“十三五”之前的累計總額。

2020年城軌交通在完成客運量同比下降25.8%的情況下，其占公共交通客運出行總量的比率仍然提升了4.1%。其中，上海、廣州、南京、深圳、北京、成都6個城市軌道交通客運量占公共交通比率超過了50%，初步形成了以軌道交通為公共交通主體的城市出行結(jié)構(gòu)。

(四）以綠色交通方式為主體的多式聯(lián)運正在進入全面推進時期

根據(jù)交通運輸部資料，2020年全國港口完成集裝箱鐵水聯(lián)運量687萬標(biāo)箱，同比增長29.6%。截至2021年3月初，交通運輸部公布三批次共70個多式聯(lián)運示范工程項目，涉及28個省/直轄市。2022年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《推進多式聯(lián)運發(fā)展優(yōu)化調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)工作方案（2021—2025年）》。隨著一系列政策和相關(guān)舉措的出臺，從政府到企業(yè)，從沿海到內(nèi)陸，從航運到鐵路，從硬件到軟件，正在逐步打破物流和運輸領(lǐng)域多年來的僵局。在眾多政策利好、示范工程和技術(shù)創(chuàng)新合力作用下，多式聯(lián)運正在進入全面推進時期。

(五）綜合交通樞紐建設(shè)進入快車道

近年來，我國建成了一批輻射帶動作用較強的綜合交通樞紐，形成了以機場、高鐵站為代表的綜合客運樞紐和港口為代表的貨運綜合樞紐。依托樞紐的TOD ( Transit-Oriented-Development ，即以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式 ) 發(fā)展也從學(xué)習(xí)港鐵模式發(fā)展為現(xiàn)今系統(tǒng)研究和全面探索實踐TOD的局面。國家物流樞紐建設(shè)也邁入了快車道。2018年底國家發(fā)展改革委和交通運輸部聯(lián)合印發(fā)了《國家物流樞紐布局和建設(shè)規(guī)劃》，2019、2020年兩部委再次發(fā)布了國家物流樞紐建設(shè)的名單。

三、我國交通運輸結(jié)構(gòu)國際性對標(biāo)分析

(一）國家層面

貨運以公路運輸為主，鐵路運輸市場份額低。從貨運總量對比，2019年我國完成貨運量471億噸，約為美國的3倍。結(jié)構(gòu)上，我國公路運量占比逐年上升至76.8%，而美國近年公路貨運占比逐漸下降至67.4%。近年我國鐵路貨運量占比有所上升，達(dá)7.8%，但仍低于美國的8.5%；鐵路貨運周轉(zhuǎn)量占比為15%左右，大幅低于美國的28%。我國水路貨運量占比高于美國近10%；水路周轉(zhuǎn)量占比顯著優(yōu)于美國。

數(shù)據(jù)來源：中國交通統(tǒng)計年鑒2020。

圖3 中美貨運周轉(zhuǎn)量方式結(jié)構(gòu)對比

客運總量持續(xù)增長，鐵路比重仍有上升空間。從客運總量對比，2019年我國客運總量為176.04億人（不含城市客運），客運周轉(zhuǎn)量則平穩(wěn)上升至35349.06億人公里，但人均客運周轉(zhuǎn)量未達(dá)1000人公里，不足發(fā)達(dá)國家的1/10。結(jié)構(gòu)上，我國公路客運量占比雖由2012年的87.3%降至73.9%，但仍為最主要的客運方式，鐵路運輸比重穩(wěn)步上升至20.8%，但仍有進一步上升的空間。

(二）城市群層面

客運以公路為主，比例遠(yuǎn)高于其他世界級城市群。我國城市群客運以公路為主，近年占比雖有所下降，但仍在70%左右，遠(yuǎn)高于其他世界級城市群。美國五大湖城市群1980年前后公路客運占比為75%左右，經(jīng)一系列措施后降至64%；歐洲西北部城市群在20世紀(jì)70年代之前公路客運占比在70%-80%之間，鐵路占比僅為10%，后期通過高速鐵路建設(shè)和運營優(yōu)化，最終形成城際間快速鐵路為主導(dǎo)的運輸結(jié)構(gòu)。

數(shù)據(jù)來源：上海市、江蘇省、浙江省、安徽省統(tǒng)計年鑒2020。

圖4 長三角城市群客運結(jié)構(gòu)變化  

數(shù)據(jù)來源：廣東省、深圳市統(tǒng)計年鑒2020。

 圖5 粵港澳大灣區(qū)客運結(jié)構(gòu)變化

貨運以公路為主，多式聯(lián)運及鐵路運輸遠(yuǎn)低于世界平均水平。我國城市群貨運以公路為主，長三角城市群公路貨運占比約60%，粵港澳城市群超過70%。我國城市群鐵路貨運份額僅為1—4%，低于其他世界級城市群水平。北美五大湖城市群自1980年大力投入多式聯(lián)運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動公路貨運向鐵路轉(zhuǎn)移，2016年其多式聯(lián)運占比達(dá)到6%，與鐵路運輸、水路運輸占比持平。

數(shù)據(jù)來源：上海市、江蘇省、浙江省、安徽省統(tǒng)計年鑒2020。

圖6 長三角城市群貨運結(jié)構(gòu)變化    

數(shù)據(jù)來源：廣東省、深圳市統(tǒng)計年鑒2020。

圖7 粵港澳大灣區(qū)貨運結(jié)構(gòu)變化

(三）城市層面

城市公交分擔(dān)比例低，且隨著城市規(guī)模逐級遞減。我國特大城市中，北京的綠色出行比例達(dá)到了74%以上，公共交通分擔(dān)率為31.8%，但仍遠(yuǎn)低于其他國際城市。巴黎公共交通合計分擔(dān)達(dá)76.3%，首爾高達(dá)63%，東京、斯德哥爾摩等城市也超過50%。我國特大城市公交分擔(dān)率僅為30%左右，新一線城市普遍低于20%，呈現(xiàn)出隨著城市規(guī)模逐級遞減的趨勢。

表1 主要城市歷年居民出行交通結(jié)構(gòu)變化(%)

注：依據(jù)各城市居民出行調(diào)查數(shù)據(jù)整理。

(四）樞紐層面

客運樞紐集疏與城市主導(dǎo)方式相關(guān)，部分樞紐軌道交通占比略低。航空樞紐方面，2019年首都國際機場軌道交通方式的占比僅為13%，而上海虹橋機場占比為36%。日本東京兩大機場的軌道交通占比分別為45%和47%，美國紐瓦克機場則私家車占比高達(dá)60%，與其城市交通出行結(jié)構(gòu)極為相似。

鐵路樞紐方面，我國特大型高鐵站中軌道交通占比較高的北京西站為28%，其余大部分在5%-15%之間，新建中小型鐵路客站軌道交通集散比能達(dá)到40%以上。法國及日本高鐵站的集散以綠色交通為主，日本高鐵站的軌道交通占比基本達(dá)到50%，我國與之相比仍存在一定差距。

港口多式聯(lián)運發(fā)展水平滯后，鐵水聯(lián)運比例有待提升。2018年我國海鐵聯(lián)運量占比僅為4%，占比最高的營口港也只有11.8%，起步比較早的連云港也僅有6.4%，深圳低于1%，與國外港口相差甚遠(yuǎn)。鹿特丹、紐約及安特衛(wèi)普等港口鐵水聯(lián)運比例超過10%，杜伊斯堡、漢堡、不來梅等港口鐵水聯(lián)運比例均超過35%。

四、雙碳目標(biāo)下運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨的瓶頸及原因分析

(一）鐵路專用線建設(shè)困難重重，鐵水等網(wǎng)絡(luò)輻射能力不足

建設(shè)港口、企業(yè)和物流園區(qū)的鐵路專用線，是利用低碳運輸方式解決“最后一公里”問題的有效手段，但各地“公轉(zhuǎn)鐵”專用線項目建設(shè)極為滯后，例如黃驊港綜合港區(qū)的9#、10#通用泊位專用線規(guī)劃開工日期是2019年6月，至2020年1月才獲得河北省發(fā)改委核準(zhǔn)。其主要原因在于：一是鐵路專用線的建設(shè)成本高、市場化融資困難；二是建設(shè)審批耗時長、協(xié)調(diào)難度大。此外，專用線運營中還存在接軌干線運能不足，運輸效率低等問題。線網(wǎng)輻射能力不足嚴(yán)重降低了以鐵水為主體的直達(dá)及聯(lián)運方式的市場競爭力。

(二）樞紐港站交通銜接不高效，客貨集散一體化水平低

鐵路、水運和城市軌道是效率高、排放低的綠色交通方式，但受限于物理特性制約，需要通過“節(jié)點”的換乘或換裝來實現(xiàn)全程運輸。當(dāng)前我國綜合交通樞紐和港站的客貨集散低效無序現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，且綠色化集散水平低。其主要原因在于：一是樞紐港站高效集散設(shè)施引入不足，軌道等綠色交通分擔(dān)效率低；二是樞紐港站空間布局不合理，節(jié)點上的綜合立體交通“聯(lián)而不通、通而不暢”。樞紐節(jié)點的一體化程度極大影響了低碳交通方式服務(wù)水平和運輸效率。

(三）公鐵貨運比價關(guān)系不合理，鐵路貨運市場競爭力弱

公鐵運輸之間的合理比價是公鐵合理分工的基礎(chǔ)，我國中長途貨運市場上長期存在公鐵貨運比價倒掛的情況，一是碳排放等外部成本尚未納入定價體系中，且部分地區(qū)鐵路運輸環(huán)節(jié)多、綜合費用（考慮整車運價+裝卸費用+兩端接駁費用等）高；二是鐵路貨運價格市場化調(diào)節(jié)能力遠(yuǎn)低于公路。我國鐵路在中長途貨運市場中的價格競爭力弱，使得鐵路低能耗、低排放的比較優(yōu)勢難以充分發(fā)揮，對交通運輸綠色低碳發(fā)展的支撐顯著不足。

(四）城市公共交通缺乏吸引力，城市綠色出行模式尚未形成

目前以公交優(yōu)先為核心的綠色出行模式正在得到各級城市的廣泛重視，但城市交通出行結(jié)構(gòu)不盡合理的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，小汽車等私人交通增長較快，城市交通擁堵、停車管理不善、共享交通不發(fā)達(dá)等城市交通運營管理問題突出。其主要原因在于：一是常規(guī)公交服務(wù)水平低，即使票價低廉仍然缺乏吸引力；二是軌道交通接駁換乘不便，且大城市軌道交通線網(wǎng)密度仍有不足，較小城市則無法滿足軌道交通建設(shè)的門檻；三是城市軌道的建設(shè)成本高企，融資困難。此外，多層次、多功能的城市公共交通服務(wù)尚需進一步完善。

五、雙碳目標(biāo)下的運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整對策建議

(一）統(tǒng)籌存量挖潛和增量提效，提高低碳交通設(shè)施供給質(zhì)量

開展鐵路和水運擴能改造，優(yōu)化鐵路、城市軌道和航道的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步提升能力緊張區(qū)段的供給能力。大力推進重點工礦企業(yè)、港口、物流園區(qū)等鐵路專用線建設(shè)，做好綠色供應(yīng)鏈的末端銜接。通過統(tǒng)籌存量提質(zhì)挖潛和增加有效供給，支撐鐵路、水運在大宗貨物和旅客中長途運輸中發(fā)揮骨干作用。

(二）加強樞紐港站的銜接管理，提升低碳交通方式服務(wù)水平

提高綜合客貨運樞紐的運輸組織效率，控制換乘或換裝的時間成本損失，大幅提升以鐵路、水運為主體的多式聯(lián)運的服務(wù)水平，提高鐵路、水運和城市軌道的全過程時效性，進一步提升綠色交通方式的市場競爭力和占有率。

(三）創(chuàng)新環(huán)境成本內(nèi)部化機制，助力低碳方式實現(xiàn)經(jīng)濟優(yōu)勢

創(chuàng)新環(huán)境成本內(nèi)部化機制，利用碳交易、碳稅等價格、稅收機制合理化高排放運輸方式的運價及其市場競爭力，進一步拓展綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源。實現(xiàn)低碳交通方式“由外而內(nèi)”的經(jīng)濟優(yōu)勢，加速交通運輸結(jié)構(gòu)向著綠色低碳化的方向調(diào)整。

(四）加強交通運輸需求側(cè)管理，推進交通全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同規(guī)劃

從運輸需求的源頭控制客貨運輸?shù)目偭亢头植迹瑑?yōu)化運輸需求結(jié)構(gòu)，降低碳排放水平。引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間布局與綠色交通基礎(chǔ)設(shè)施布局緊密結(jié)合，充分發(fā)揮交通運輸基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性和服務(wù)性的作用。

(五）加快先進適用技術(shù)研發(fā)推廣，強化科技創(chuàng)新的支撐引領(lǐng)

加快低碳交通行業(yè)先進適用技術(shù)研發(fā)和推廣，將科技創(chuàng)新貫穿于低碳交通方式的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和運營管理全生命周期。利用科技創(chuàng)新做好綠色交通網(wǎng)絡(luò)協(xié)同融合，提高低碳運輸體系的效率和吸引力，強化科技創(chuàng)新對運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的支撐引領(lǐng)作用。

注：原文載自《中國投資》雜志2022年6月號。本次發(fā)表有改動。文中部分圖片來源于網(wǎng)絡(luò)。