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徐成彬：PPP是英文Public－Private—Partnership的縮寫，即“公私合作”。我國近年將PPP統(tǒng)稱為“政府和社會資本合作”，我國第一個“P”主要指政府，第二個“P”包含國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)和混合所有制在內(nèi)的廣義資本方。

英國是最早采用PPP模式的國家。1992年，英國首創(chuàng)典型的政府付費類PPP模式——私人部門融資計劃（PFI，Private Finance Initiative），具體運作全部由私人部門完成。英國PFI項目主要涉及學校、醫(yī)院、政府辦公樓等社會基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

法國基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域私有化程度相對較低，特許經(jīng)營類PPP模式是法國建設(shè)管理公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的普遍模式，幾乎所有的公共服務(wù)都向特許經(jīng)營者開放。法國水務(wù)集團早在十幾年前就登陸中國，開展了多個特許經(jīng)營水務(wù)項目。

目前，我國學者結(jié)合國情對PPP模式進行本土化提升創(chuàng)新，已總結(jié)提煉出“三代PPP”理論框架，即物有所值的“第一代PPP”（Value for Money）、經(jīng)濟價值的“第二代PPP”（Value for Economy）和以人為本的“第三代PPP”（Value for People）?！暗谝淮鶳PP”是將PPP作為政府采購公共服務(wù)的工具，其核心是要提高財政資金使用的質(zhì)量和效率，強調(diào)公共部門使用財政資金的物有所值；“第二代PPP”是將PPP作為促進經(jīng)濟發(fā)展的工具，強調(diào)PPP對經(jīng)濟發(fā)展的價值；“第三代PPP”是基于聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs），將PPP作為實現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標的工具，強調(diào)PPP對人類的價值。

三代PPP模式之間，存在遞次迭代及演進關(guān)系。我國應(yīng)通過全面完善“第一代PPP”，將“利益共享、風險共擔、平等合作”的現(xiàn)代PPP理念導(dǎo)入基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域；通過價格和收費制度的改革，推動使用者付費類基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革，大力發(fā)展“第二代PPP”，可通過不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等模式盤活優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)；在PPP制度不斷完善的基礎(chǔ)上，在以人民為中心及可持續(xù)發(fā)展理念的引領(lǐng)下，積極推動“第三代PPP”的制度體系建設(shè)，促進高質(zhì)量發(fā)展。

徐成彬：作為撬動社會資本的一種手段，PPP模式是目前不可替代的穩(wěn)投資方式。尤其是在盤活水利存量資產(chǎn)方面，PPP模式可以實現(xiàn)水利項目經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)換、項目改擴建及提高運營水平。鼓勵和吸引社會資本進入重大水利項目，既可以補充水利基建項目的資金需求，推動擴大有效投資；也可以通過建立合理的水利項目回報機制，讓社會資本參與水利工程項目建設(shè)和運營，穩(wěn)定市場主體的投資預(yù)期。

近年來通過持續(xù)的項目實踐以及國家相關(guān)部門的政策引導(dǎo)與市場監(jiān)管，目前PPP項目的規(guī)范化運作已得到較大改善，新增PPP項目涉及隱性債務(wù)的風險管理能力得到了提升。目前，所有PPP項目都要求開展可行性論證，履行審批、核準或備案法定程序；嚴格識別PPP項目可能涉及的固定回報、明股實債、承諾回購等隱性債務(wù)風險，并將新增純政府付費項目的紅線從10%進一步壓縮至5%，增加了風險的可控性。

我國自1995年開展BOT試點，特別是2014年大規(guī)模推行PPP模式以來，在水利等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域沉淀了規(guī)模巨大的存量資產(chǎn)。我國“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要明確指出，通過規(guī)范有序推進PPP，推動基礎(chǔ)設(shè)施REITs健康發(fā)展，以有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)。今年5月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》，鼓勵具備長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的存量項目采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，提升運營效率和服務(wù)水平。由此可見，PPP在盤活存量資產(chǎn)方面大有可為。

水利PPP項目如何吸引民間資本進入、如何在融資方面找到更靈活的辦法，是當前面臨的一個重要問題。這需要相關(guān)部門探索加大對有效投資等金融支持力度。2021年7月國家發(fā)展改革委已將具有供水、發(fā)電等功能的水利設(shè)施納入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域試點范圍；當前水利部及相關(guān)部門正在大力推廣水利基礎(chǔ)設(shè)施REITs，應(yīng)將其納入我國基礎(chǔ)設(shè)施REITs統(tǒng)一框架體系。通過項目篩選、資產(chǎn)重組等工作，探索將投資管理合規(guī)、收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)水利項目率先發(fā)行REITs，形成示范效應(yīng)，有助于解決PPP項目融資難題，可為社會資本注入“活水”，形成良性循環(huán)的運作模式。

徐成彬：《水利部關(guān)于推進水利基礎(chǔ)設(shè)施政府和社會資本合作（PPP）模式發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，水利基礎(chǔ)設(shè)施PPP將聚焦國家水網(wǎng)重大工程、水資源集約節(jié)約利用、農(nóng)村供水工程建設(shè)、流域防洪工程體系建設(shè)、河湖生態(tài)保護修復(fù)、智慧水利建設(shè)等六大重點領(lǐng)域。

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目周期一般包括項目儲備、項目論證、合作伙伴選擇及項目執(zhí)行等階段，每個階段涉及多項步驟。具體到水利基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目操作，需要關(guān)注以下重點。

一是深化項目前期論證工作。重大水利工程前期工作技術(shù)復(fù)雜、不確定性因素多、周期長，原則上由水行政主管部門商有關(guān)部門組織開展，鼓勵社會資本參與。對于中小型水利工程，鼓勵社會資本在水行政主管部門指導(dǎo)下開展項目前期論證工作。

二是科學編制項目實施方案。依據(jù)有關(guān)規(guī)定在項目可行性研究報告或項目申請報告中一并編制或單獨編制項目實施方案，明確經(jīng)濟技術(shù)指標、經(jīng)營服務(wù)標準、投資估算構(gòu)成、投資回報方式、價格確定及調(diào)價方式、財政補貼等事項。

三是嚴格履行審核決策程序。及時將項目實施方案報地方政府或經(jīng)授權(quán)的主管部門審核審批，涉及財政支出責任的PPP項目還要開展物有所值評價、財政承受能力論證。

四是擇優(yōu)選擇社會資本方。實施方案通過審批的水利PPP項目，及時向社會發(fā)布項目公告和有關(guān)信息，組織編制招標文件、合同文本。公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。

五是依法合規(guī)組建項目法人。水利PPP項目可由政府或其授權(quán)部門和社會資本方根據(jù)投資比例協(xié)商共同組建項目法人，簽訂投資、建設(shè)、運營合同文件，明確項目合同各方權(quán)利義務(wù)，建立激勵約束機制，健全糾紛解決和風險防范機制。

六是加強項目建設(shè)運營管理。沒有效率的提升，就無所謂物有所值。各級水行政主管部門要針對水利PPP項目的特點，制定完善建設(shè)運營監(jiān)管制度，切實強化監(jiān)管，確保工程質(zhì)量、安全和功能效益發(fā)揮。項目法人要健全企業(yè)管理制度，依法承擔防洪、抗旱、水資源節(jié)約保護等責任，確保全面履行合同義務(wù)。

七是健全績效評價和退出機制。無績效，不付費，PPP合同需要明確績效評價標準，定期對項目運營管理開展績效評價。合作期內(nèi)，如遇不可抗力或重大違約事件導(dǎo)致項目提前終止時，要及時做好項目移交接管，保證公共利益不受侵害；合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標準及時組織開展項目驗收、資產(chǎn)交割等工作，確保工程持續(xù)安全運行。

徐成彬：經(jīng)過多年的實踐探索，我國水利基礎(chǔ)設(shè)施在許多方面形成了具有示范性的PPP典型案例。在合理劃分項目模塊、分類選擇合作方式方面，湖南莽山水庫將樞紐工程和灌區(qū)工程按照功能進行分類，設(shè)計不同模塊吸引社會資本參與，保證了社會資本的合理收益；在向下游產(chǎn)業(yè)鏈延伸、提高項目收益方面，重慶觀景口水庫將水廠一并納入PPP合作范圍，增加社會資本投資收益；在明確合作各方責任、建立風險共擔機制方面，貴州馬嶺水利樞紐明確政府出資人負責供水配套設(shè)施的建設(shè)，工程建設(shè)費用超出概算部分由社會資本方承擔，實現(xiàn)利益共享、風險共擔。

注：原文載自《中國水利報》2022年9月15日高端訪談：盡快形成聯(lián)動共贏的水利PPP生態(tài)圈——訪中國國際工程咨詢有限公司研究中心副主任徐成彬（《中國水利報》記者 魏曉雯）