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投資項目后評價的核心價值認(rèn)知

中國國際工程咨詢有限公司 丁進(jìn)

后評價是投資項目周期的重要環(huán)節(jié)，是投資閉環(huán)管理最后一個階段，也是下一個閉環(huán)的起始階段。項目后評價通過分析評價找出成敗的原因，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，并通過及時有效的信息反饋，為未來項目的決策和提高完善投資決策管理水平提出建議，同時也為被評項目實施運營中出現(xiàn)的問題提出改進(jìn)建議，從而達(dá)到提高投資效益的目的。

在原國家計委的支持下，中國國際工程咨詢公司（簡稱中咨公司）自上世紀(jì)八十年代開始對政府投資項目開展了后評價工作，并在國家發(fā)展改革委和國務(wù)院國資委推動下，從2005年開始對中央企業(yè)逐漸推行后評價制度，推動全國后評價工作有序開展，也推動中咨公司后評價工作不斷發(fā)展。隨著全國后評價工作廣泛的開展，越來越多的政府部門和企、事業(yè)單位的機構(gòu)與人員參與到后評價工作之中。隨著后評價工作的委托單位和承擔(dān)單位不斷增多，參與工作隊伍不斷壯大，對后評價工作的認(rèn)識和業(yè)務(wù)水平參差不齊，對后評價工作的理解、工作方法和成果也出現(xiàn)紛繁復(fù)雜局面，甚至跑偏現(xiàn)象，究其原因主要是相關(guān)人員對后評價工作及其成果賦予了太多的功能。在此，有必要辨析后評價的核心價值。

一、我國后評價工作歷史回顧

項目后評價工作起源于上世紀(jì)八十年代初，隨著對外開放政策的實施，我國有機會接觸到國外比較先進(jìn)的項目評價方法，在一些國際援助項目中率先引入了項目后評價的理論和工作方法。國內(nèi)一些研究機構(gòu)在投資項目決策分析中，通過學(xué)習(xí)和借鑒國外的理論方法，結(jié)合工作實踐，逐步形成一套我國的后評價理論和方法。

后評價最初主要圍繞工程項目，形成了基本管理制度。2004年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確提出要“完善重大項目稽查制度，建立政府投資項目后評價制度，對政府投資項目進(jìn)行全過程監(jiān)管”。為貫徹落實投資體制改革的決定，2005年國務(wù)院國資委下發(fā)了《中央企業(yè)固定資產(chǎn)投資項目后評價工作指南》，指導(dǎo)中央企業(yè)開展投資項目后評價工作。為加強和完善政府投資項目后評價制度，規(guī)范項目后評價工作，國家發(fā)展改革委2008年發(fā)布《中央政府投資項目后評價管理辦法（試行）》，明確了在中央政府投資項目中開展后評價的有關(guān)規(guī)定，標(biāo)志著投資項目后評價工作進(jìn)入了制度化、規(guī)范化軌道。2014年國家發(fā)展改革委修訂頒布《中央政府投資項目后評價管理辦法》，并印發(fā)《中央政府投資項目后評價報告編制大綱（試行）》。

2016年7月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》明確投資管理工作重心逐步從事前審批轉(zhuǎn)向過程服務(wù)和事中事后監(jiān)管，要求加強政府投資事中事后監(jiān)管，包括完善政府投資監(jiān)管機制，加強投資項目審計監(jiān)督，強化重大項目稽察制度，完善竣工驗收制度，建立后評價制度，健全政府投資責(zé)任追究制度。

綜上，我國投資項目后評價制度基本形成。按照國務(wù)院國資委的要求，作為重要投資主體的大多數(shù)中央企業(yè)已經(jīng)建立后評價制度，組織開展了項目后評價工作；以國家、各省市政府投資為主的項目后評價工作，也在規(guī)范有序地開展。

二、當(dāng)前后評價工作的主要誤區(qū)

目前主導(dǎo)后評價工作的有政府機構(gòu)，也有企、事業(yè)單位，參與后評價工作的咨詢機構(gòu)也從原來以綜合性工程咨詢機構(gòu)擴(kuò)展到設(shè)計、審計等多類機構(gòu)。很多單位或機構(gòu)人員是在其既有職能或業(yè)務(wù)范圍之外開展后評價工作，在工作慣性驅(qū)使下，往往偏向自己熟悉的工作領(lǐng)域，將后評價工作重心引向自己的“舒適區(qū)”，而這往往不一定是后評價工作合適區(qū)域，出現(xiàn)“偏航”現(xiàn)象，主要有以下幾個方面。

一是過多的技術(shù)數(shù)據(jù)堆疊，常見于企業(yè)主導(dǎo)的后評價。企業(yè)投資項目后評價往往根據(jù)自己的行業(yè)特點羅列詳細(xì)的生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，疲于分析每項細(xì)微的數(shù)據(jù)差異，深竟細(xì)枝末節(jié)，不能抓大放小，不能研究提出對項目決策具有建設(shè)性意義的對策和建議。企業(yè)管理人員習(xí)慣于微觀思考，這種認(rèn)真細(xì)致的工作作風(fēng)和方法是生產(chǎn)管理工作必要的品質(zhì)，但后評價更重要的是發(fā)現(xiàn)偏向宏觀的問題，而不是不一而足的具體工作或技術(shù)性攻關(guān)問題。

二是評價工作止于數(shù)據(jù)對比，常見于一些專項后評價。一些行業(yè)部門習(xí)慣性采用專項驗收的方式開展后評價，將前面開展的工作劃上完整句號就完結(jié)，缺少對項目經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)，沒有對今后工作提出建設(shè)性意見和建議。如果不能全面、客觀地認(rèn)識被評項目，不能提綱挈領(lǐng)地抓住重點，不能以工作回顧助益修正未來工作的方向，則后評價就失去了它的核心價值。這種“偏航”的危害在于，行業(yè)主管部門直接以行業(yè)后評價規(guī)范的形式發(fā)布指導(dǎo)意見，從制度上“閹割”了后評價反饋與再作用的機制。

三是僅以財務(wù)效益的成敗論英雄，常見于股權(quán)投資項目。相比于固定資產(chǎn)投資項目，股權(quán)投資項目目標(biāo)更為豐富、更具有差異化的特征，但財務(wù)指標(biāo)明確而且容易量化，容易成為“一票否決”的要素。基于戰(zhàn)略角度，企業(yè)投資活動可以存在多種動因，包括擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模、降低生產(chǎn)成本、獲取市場空間、尋求新的發(fā)展領(lǐng)域等。股權(quán)投資活動的動因差異尤其突出，其目標(biāo)包括實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)、實現(xiàn)多元化發(fā)展、獲取資源的優(yōu)先權(quán)、搶占市場份額以及納稅安排等。很多股權(quán)投資效益不能以項目本身孤立審視，而在于其對集團(tuán)合力的貢獻(xiàn)。很顯然，以項目財務(wù)指標(biāo)為核心的評價觀念并不太適合。以戰(zhàn)略投資為目的投資者，往往會派駐董事，參與目標(biāo)企業(yè)日常經(jīng)營管理，項目往往還存在一定的整合，綜合效益顯現(xiàn)有一個過程。僅以傳統(tǒng)視角評價項目，后評價時點的選擇對承擔(dān)項目的工作人員“命運攸關(guān)”。

四是以審計視角開展后評價工作，常見于政府投資項目。由于投資主管部門和財政部門對績效評價中偏向于合規(guī)性，使一些后評價人員容易忽略對項目合理性的系統(tǒng)分析。簡單、粗暴的審計評價方法會嚴(yán)重打擊認(rèn)真做事的人的積極性，不利企業(yè)長久創(chuàng)新發(fā)展。關(guān)注合理性分析，從主、客觀兩方面分析項目的偏差原因，為投資主管部門和財政部門政策制定和完善提出合理建議，更高層次地發(fā)揮后評價的作用。

五是不能對后評價項目的損益進(jìn)行正確歸因，常見于一些規(guī)劃類后評價，以及運營時間較長且干擾因素較多的情形。這些情形往往需要后評價人員開動腦筋找到適合的方法，盡量排除干擾項帶來的收益和損失，但很多后評價工作人員疏于或懶于深入分析，不能對項目進(jìn)行科學(xué)評價，后評價人員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)也是影響這類項目后評價質(zhì)量的重要因素之一。

三、項目后評價與投資決策的重大關(guān)系

項目后評價主要為了以后更科學(xué)的決策，是出資人對投資活動進(jìn)行監(jiān)管的重要手段之一。項目后評價內(nèi)容涉及項目決策程序、實施內(nèi)容、資金使用情況、運營狀態(tài)等，分析成功或失敗的原因以及主要責(zé)任環(huán)節(jié)，為出資人的投資活動監(jiān)管和投資效果測評提供支撐依據(jù)，為建立和完善投資監(jiān)管體系和責(zé)任追究制度服務(wù)。國務(wù)院國資委《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》（2017年第34號令）指導(dǎo)中央企業(yè)組織開展對重大投資項目后評價，要求中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)每年選擇部分已完成的重大投資項目開展后評價，形成后評價專項報告。國家發(fā)展改革委《中央政府投資項目后評價管理辦法》也開宗明義，要求健全政府投資項目后評價制度，規(guī)范項目后評價工作，提高政府投資決策水平和投資效益，加強中央政府投資項目全過程管理?？梢?，后評價工作與投資管理密切相關(guān)，不僅是對前期投資決策的監(jiān)管，也是以后期完善工作的依據(jù)。

后評價通過回顧、總結(jié)，找出問題、提出建議，輔助出資人或決策人以決策方向和決策體系進(jìn)行調(diào)整，確保投資效益效果與投資目標(biāo)相匹配，具體調(diào)整力度、整改方式等需要決策機構(gòu)按照問題性質(zhì)分門別類，專項研究。

四、正確區(qū)分后評價與審計、督查等績效評價

雖然后評價成為政府或企業(yè)績效評價的手段之一，但與其他監(jiān)管方式相比，后評價具有很多不同的屬性，不能相互代替或混為一談。主要體現(xiàn)在如下幾個方面。

(一）單一與全面

審計、稽查等注重合規(guī)性?！耙?guī)矩”是硬性指標(biāo)，所有評判均以準(zhǔn)則、規(guī)定、紀(jì)律、制度為準(zhǔn)繩，違規(guī)與否有一條明確的界限，打分基本可以實現(xiàn)全部量化。后評價在對投資項目調(diào)研的基礎(chǔ)上，從合規(guī)性和合理性等方面評價，在一定程度上屬于“目標(biāo)導(dǎo)向型”，評價對標(biāo)前期決策目標(biāo)判斷正確與否以及目標(biāo)的實現(xiàn)程度，對目標(biāo)實現(xiàn)或未實現(xiàn)的原因進(jìn)行分析，并對目標(biāo)合理性進(jìn)行評價。因此，后評價工作更加全面和多維。

由于指標(biāo)明確，審計、稽查等在事實和數(shù)據(jù)一致的前提下，不同的人得到的結(jié)論基本一致；后評價結(jié)論與后評價工作人員的分析判斷有很大關(guān)系，不同團(tuán)隊的后評價工作結(jié)果可能會有很大差異。

(二）微觀與宏觀

審計、稽查等注重準(zhǔn)確性，以數(shù)據(jù)和程序文件為基礎(chǔ)，細(xì)化到每一分錢。后評價“抓大放小”，可以利用審計、稽查、驗收等正式文件的結(jié)論，重點關(guān)注對投資決策和項目管理有意義的事項，用于解決更宏觀的問題。

(三）對人與對事

審計、稽查等針對投資項目或其他工作時，指向是人。對不守“規(guī)矩”的人一般會有后續(xù)處理工作，這就是由審計、稽查結(jié)果直接引導(dǎo)出的結(jié)果。后評價同樣針對投資項目開展工作，指向規(guī)章制度，雖然也作為國資委和發(fā)改委等管理部門績效考核的依據(jù)之一，但后評價建議主要用于投資制度和投資項目的完善，推動投資管理工作向規(guī)范并有利于獲取效益的方向發(fā)展，并不一定針對具體執(zhí)行人。

(四）當(dāng)下與遠(yuǎn)方

審計、稽查等工作的分析止于投資項目本身。根據(jù)既有事實，圍繞事項本身進(jìn)行判斷，提出審計或稽查意見。后評價需要放眼外部和未來，判斷項目的影響和可持續(xù)性，不僅著眼既有成果，還要根據(jù)各項內(nèi)部和外部條件，評估項目未來發(fā)展。不僅看項目直接成果，還要評價項目對企業(yè)、對行業(yè)、對社會的各方面影響，了解與項目相關(guān)的受益或受損群體的利益，以更長遠(yuǎn)的目光審視項目。

綜上，與審計、稽查等偏于“負(fù)面指向”的監(jiān)管方式相比，后評價可以具有一定的激勵屬性，以公正、客觀的評價，達(dá)到既要解決問題，又要實現(xiàn)對人的激勵。

五、回歸核心價值，發(fā)揮后評價應(yīng)有作用

從后評價的歷史發(fā)端可以看出，它最初就是為了監(jiān)督公共資金的規(guī)范使用而產(chǎn)生的?；谏鐣髁x公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度，我國擁有遠(yuǎn)超于西方國家的龐大國有資產(chǎn)，具有與公共資金相類似的部分特性，需要加以監(jiān)督管理。2021年我國國有企業(yè)（不含金融企業(yè)）資產(chǎn)總額308.3萬億元，國有金融企業(yè)資產(chǎn)總額352.4萬億元，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額54.4萬億元，各類國有資產(chǎn)總額已超過700萬億元。同期，全國一般公共預(yù)算收入20.3萬億元，一般公共預(yù)算支出24.63萬億元。2019年7月1日起施行的《政府投資條例》要求投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定選擇有代表性的已建成政府投資項目，委托中介服務(wù)機構(gòu)開展后評價。與以往相關(guān)投資監(jiān)管文件不同，此項要求并未放在“監(jiān)督管理”一章，而是置于“政府投資項目實施”，意味著后評價是投資項目實施的有機組成部分，是不可或缺的一環(huán)，后評價具有廣闊的發(fā)展空間。從當(dāng)前后評價實踐看，反饋應(yīng)用仍然比較薄弱，同一問題在同一機構(gòu)反復(fù)出現(xiàn)，或是因為后評價成果沒有反饋到下一階段的投資管理中，亦或是因為制度修訂的阻力及工作慣性的持續(xù)。

在正確認(rèn)識后評價核心價值的基礎(chǔ)上，要使其真正發(fā)揮作用，需要加強后評價成果的反饋應(yīng)用制度建設(shè)。一份合格的后評價成果應(yīng)該是一個“逗號”，而不是“句號”，應(yīng)該在后續(xù)的投資工作中，由出資人或投資決策人續(xù)寫下去，參與到投資決策的螺旋式循環(huán)中。

推動后評價在投資監(jiān)管、制度完善等方面發(fā)揮現(xiàn)實作用，后評價從業(yè)者仍然任重道遠(yuǎn)。首先，加強從業(yè)人員職業(yè)道德和職業(yè)素養(yǎng)，提高后評價工作質(zhì)量；其次，進(jìn)一步宣講后評價理念，加深投資決策和管理者對后評價的認(rèn)識，加強后評價的反饋應(yīng)用。