久久99精品久久久久子伦,成人性生交大片免费看中文 黄色一级视频播放器在线观看视频播放器可以_免费看黄色视频_中国黄色一级片_www.黄色

新機(jī)制新模式，

開(kāi)啟政府和社會(huì)資本合作新征程

 ——解讀《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》

中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司研究中心  徐成彬

2023年11月8日，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)，簡(jiǎn)稱《PPP新機(jī)制》）正式對(duì)外公開(kāi)，這是我國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）發(fā)展史的重要里程碑?！禤PP新機(jī)制》建立了以鼓勵(lì)民間投資、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、遏制新增地方政府隱性債務(wù)為顯著特征的特許經(jīng)營(yíng)新模式，重構(gòu)了特許經(jīng)營(yíng)全周期管理的新流程，打通了新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目與存量資產(chǎn)盤活的壁壘，標(biāo)志著PPP模式自2023年2月清理核查以來(lái)的再出發(fā)，開(kāi)啟高質(zhì)量發(fā)展的新征程。

一、堅(jiān)持初心回歸本源，全力激發(fā)民營(yíng)企業(yè)參與活力

（一）我國(guó)PPP超越本意而涌現(xiàn)大量公-公合作

PPP是英文Public-Private Partnership 的縮寫(xiě)，中文直譯為“公私合作”“公私合伙制”“公私伙伴關(guān)系”等。我國(guó)PPP模式始于上世紀(jì)八十年代，早期的深圳沙角B電廠和廣西來(lái)賓B電廠等PPP項(xiàng)目，是由外商投資企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。2014年我國(guó)開(kāi)始大規(guī)模發(fā)展的PPP模式，被統(tǒng)稱為“政府和社會(huì)資本合作”，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)應(yīng)稱作“政府和社會(huì)資本方合作”。其中，第二個(gè)“P”淡化了“Private Sector”（私人部門）的本意，泛指符合條件的各類社會(huì)資本主體，包括國(guó)有、民營(yíng)、外商、混合等不同所有制企業(yè)，以及其他投資或經(jīng)營(yíng)主體。

近十年來(lái)，PPP 模式由于眾多國(guó)有企業(yè)，特別是很多施工類中央企業(yè)中標(biāo)而受到非議。在PPP項(xiàng)目招標(biāo)或采購(gòu)實(shí)踐中，資金或施工實(shí)力較強(qiáng)的國(guó)有企業(yè)，由于更有能力保障工程實(shí)體建成并形成當(dāng)期政績(jī)，更容易被地方政府接受；相反，一些輕資產(chǎn)但專業(yè)技術(shù)能力很強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)，本應(yīng)完全有能力為很多PPP項(xiàng)目提供專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)服務(wù)，但由于財(cái)力、施工資質(zhì)或工程業(yè)績(jī)不及招標(biāo)文件要求，結(jié)果常被邊緣化或失去中標(biāo)機(jī)會(huì)。我國(guó)PPP有時(shí)被戲稱為Public-Public-Partnership（公-公合作），不僅導(dǎo)致PPP模式的博弈和制衡機(jī)制難以發(fā)揮作用，也限制了公共投資建設(shè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，不利于激活民營(yíng)資本活力。

（二）優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與并分類管理

《PPP新機(jī)制》不忘初心，正本清源，最大程度地鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，并首次制定了《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》。該清單充分考慮了不同行業(yè)屬性和新建項(xiàng)目自身特點(diǎn)以及民營(yíng)企業(yè)的專業(yè)能力，實(shí)行分類管理：一是市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目（如垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目），應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股；二是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目（如城鎮(zhèn)供水、供熱、供氣項(xiàng)目），民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；三是涉及國(guó)家安全、公共屬性強(qiáng)的項(xiàng)目（如具有發(fā)電功能的大中型水利項(xiàng)目），應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。三類項(xiàng)目的投資規(guī)模、公益屬性、建設(shè)難度逐漸遞進(jìn)，民營(yíng)股權(quán)參與比例總體趨減，但第二、三類項(xiàng)目并不排除有能力的民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股。

需要注意的是，該清單是對(duì)新建PPP項(xiàng)目類型列舉，僅列示了對(duì)擬開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的常見(jiàn)領(lǐng)域項(xiàng)目，但這些領(lǐng)域新建項(xiàng)目并非必須全部實(shí)行政府和社會(huì)資本合作模式；同時(shí)，清單之外的項(xiàng)目也可采用PPP模式，并鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。為公平選擇特許經(jīng)營(yíng)者，《PPP新機(jī)制》還明確將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案、項(xiàng)目收費(fèi)單價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)期限等作為選擇特許經(jīng)營(yíng)者的重要評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，并關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力、企業(yè)綜合實(shí)力和信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，這些公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)條件不再過(guò)分強(qiáng)調(diào)融資和施工能力，有利于優(yōu)秀的民營(yíng)企業(yè)脫穎而出。

在建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制下，《PPP新機(jī)制》積極鼓勵(lì)外商投資企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，可參照《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建項(xiàng)目清單》執(zhí)行，并應(yīng)滿足外商投資管理有關(guān)要求。例如，清單提到的新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的數(shù)據(jù)中心項(xiàng)目，雖然屬于第二大類，外資占項(xiàng)目公司股權(quán)比例不低于35%，但是國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2021年版）》要求，增值電信業(yè)務(wù)的外資股比不超過(guò)50%，因此如果外資企業(yè)投資建設(shè)數(shù)據(jù)中心PPP項(xiàng)目，其股權(quán)比例應(yīng)符合上述雙重規(guī)定。

《PPP新機(jī)制》在社會(huì)資本準(zhǔn)入門檻上重新讓一大批具有專業(yè)化能力的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入PPP項(xiàng)目成為可能，這不僅是2017年國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》的全面升級(jí)，更是貫徹落實(shí)2023年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見(jiàn)》的重大舉措，對(duì)于持續(xù)破除市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘、全面落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)政策制度具有重要意義。

二、采用特許經(jīng)營(yíng)新模式，投資回報(bào)聚焦使用者付費(fèi)

（一）PPP、特許經(jīng)營(yíng)和BOT的概念及其相互關(guān)系

為準(zhǔn)確理解特許經(jīng)營(yíng)模式及其在PPP體系中的地位，首先需要辨析PPP、特許經(jīng)營(yíng)和BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）等模式的概念及其相互關(guān)系。由于三者都是舶來(lái)品，加上PPP政策變化等原因，現(xiàn)實(shí)中不少?gòu)臉I(yè)人員將它們混為一談，甚至錯(cuò)誤地將PPP與特許經(jīng)營(yíng)并列，或者將特許經(jīng)營(yíng)簡(jiǎn)單地等同于BOT，將“特許經(jīng)營(yíng)”字面地解讀為“特許+經(jīng)營(yíng)”。

1.源于英國(guó)的政府付費(fèi)類PPP（PFI）模式已被暫停

2015年9月，受英法兩國(guó)政府主管部門的邀請(qǐng)，作者有幸參加國(guó)家發(fā)展改革委代表團(tuán)，對(duì)英、法兩國(guó)PPP政府主管部門、專業(yè)研究咨詢機(jī)構(gòu)、典型PPP項(xiàng)目進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研和訪談。

PPP概念源于英國(guó)，是指公共部門與私營(yíng)部門的協(xié)同工作安排。英國(guó)財(cái)政部（HMT）所屬的基礎(chǔ)設(shè)施局（簡(jiǎn)稱IUK；2016年改組為基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目管理局，簡(jiǎn)稱IPA）按照付費(fèi)方式，將PPP模式分為基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)（Concession）和基于公共部門（政府）付費(fèi)的私人融資計(jì)劃（PFI/PF2），如圖1所示。

來(lái)源：英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施局（IUK，2015）

圖1 PPP模式按照付費(fèi)方式的分類

20世紀(jì)80年代英國(guó)大力推行使用者付費(fèi)類基礎(chǔ)設(shè)施的私有化改革，至90年代初特許經(jīng)營(yíng)模式已很少使用，從1992年開(kāi)始推行公共部門付費(fèi)類的PFI模式，英國(guó)的PPP主要指私人融資計(jì)劃（PFI）模式。在PFI模式下，政府等公共部門付費(fèi)通?；陧?xiàng)目設(shè)施或服務(wù)質(zhì)量是否符合合同約定的標(biāo)準(zhǔn)而支付，而不考慮項(xiàng)目的實(shí)際需求，因此公共部門（政府）付費(fèi)模式也稱作“可用性付費(fèi)”（Availability Payment）。英國(guó)的PFI模式，包括2012年推行公共部門股權(quán)參與的PF2模式，均是基于可用性付費(fèi)，直至2018年由于付費(fèi)的爭(zhēng)議和議會(huì)的反對(duì)等原因，英國(guó)政府宣布暫停PFI模式。

《PPP新機(jī)制》明確終止可用性付費(fèi)方式，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化機(jī)制，不僅符合國(guó)際上PPP模式的發(fā)展方向，也是對(duì)近十年大量采用的政府付費(fèi)類PPP模式可能帶來(lái)重大風(fēng)險(xiǎn)的緊急剎車，對(duì)于深化投融資體制改革具有重要導(dǎo)向作用。

2.基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)是一種古老而又年輕的PPP模式

相比PFI模式，特許經(jīng)營(yíng)是一種古老而又年輕的PPP模式。特許經(jīng)營(yíng)模式起源于法國(guó)，具有100多年歷史。自19世紀(jì)初，法國(guó)開(kāi)始進(jìn)入大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)期，法國(guó)政府提出將能夠收費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)權(quán)讓渡（Concession）給私人部門，私人部門主要通過(guò)“使用者付費(fèi)”獲取投資回報(bào)，從而出現(xiàn)了“特許經(jīng)營(yíng)”的運(yùn)作模式。需要注意的是，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)是一種基于使用者付費(fèi)的PPP模式，不同于商業(yè)連鎖、品牌加盟等活動(dòng)的商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)（Franchise）。

法國(guó)倡導(dǎo)的特許經(jīng)營(yíng)并不完全排除財(cái)政性資金支持，對(duì)于使用者付費(fèi)不足以覆蓋項(xiàng)目建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本，政府可以進(jìn)行補(bǔ)貼，但政府補(bǔ)貼僅僅是為了維持社會(huì)資本方一個(gè)必要的回報(bào)，使項(xiàng)目具有財(cái)務(wù)可持續(xù)性，屬于輔助性的，其本質(zhì)屬性仍是特許經(jīng)營(yíng)，仍以使用者付費(fèi)為主。

2013年以前，我國(guó)由投資主管部門牽頭推動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革，有關(guān)PPP模式的應(yīng)用主要采用BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）模式，更多地借鑒了法國(guó)特許經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，大量的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)踐為《PPP新機(jī)制》的推廣應(yīng)用奠定了良好基礎(chǔ)。

《PPP新機(jī)制》要求所有政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目均應(yīng)采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)化機(jī)制，聚焦使用者付費(fèi)。古老的特許經(jīng)營(yíng)模式在當(dāng)代中國(guó)高質(zhì)量發(fā)展，既充分借鑒了國(guó)際PPP模式發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，更是基于中國(guó)國(guó)情，特別汲取了近十年我國(guó)PPP實(shí)踐中遇到的深刻教訓(xùn)，從而建立了合乎邏輯、符合國(guó)情的PPP投資回報(bào)機(jī)制。

3.BOT與PPP、特許經(jīng)營(yíng)是不同層次的概念

BOT是PPP模式的常見(jiàn)實(shí)施方式，特許經(jīng)營(yíng)和PFI都可以采用BOT方式實(shí)施。在長(zhǎng)期實(shí)際操作中，BOT產(chǎn)生了很多衍生形式，包括BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）、DFBOT（設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)-移交）、DBFT（設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-移交）、OT（運(yùn)營(yíng)和移交）等方式。

PPP模式是公共部門和私人部門共同參與的項(xiàng)目合作，私有化（Privatization）和傳統(tǒng)政府采購(gòu)都不屬于PPP模式。在BOT的“家族”中，BOO方式的市場(chǎng)化程度最高，私人部門參與程度也最高，有利于發(fā)揮私人部門的自主作用；OT（運(yùn)營(yíng)和移交）由公共部門投資建設(shè)，委托私人部門運(yùn)營(yíng)，私人部門參與項(xiàng)目的話語(yǔ)權(quán)相對(duì)較低。詳細(xì)參見(jiàn)圖2。

來(lái)源：英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施局（IUK，2015）

圖2 BOT模式不同衍生形式的私有化程度

《PPP新機(jī)制》提出，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，合理采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交（BOOT）、設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)-移交（DBFOT）等具體實(shí)施方式，其中不包括不涉及移交環(huán)節(jié)的實(shí)施方式（如BOO）、僅含運(yùn)營(yíng)和移交環(huán)節(jié)的實(shí)施方式（如OT）。此外，《PPP新機(jī)制》嚴(yán)禁以提前終止為由將特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)建設(shè)-移交（BT）模式變相舉債。

綜上所述，在PPP概念體系中，PPP作為公共部門與私人部門之間的合作理念，被國(guó)內(nèi)外普遍采用，更多地體現(xiàn)為“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的伙伴關(guān)系。按照付費(fèi)機(jī)制，PPP模式分為特許經(jīng)營(yíng)和PFI兩種主要類型，而B(niǎo)OT及其衍生形式屬于第三層級(jí)的具體實(shí)施方式。它們之間層級(jí)關(guān)系如圖3所示。

來(lái)源：作者根據(jù)《PPP 新機(jī)制》整理

圖3 PPP、特許經(jīng)營(yíng)和BOT的層級(jí)關(guān)系

（二）全面準(zhǔn)確地理解使用者付費(fèi)項(xiàng)目的內(nèi)涵

使用者付費(fèi)是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的鮮明特征，體現(xiàn)了特許經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的原則。《PPP新機(jī)制》倡導(dǎo)的使用者付費(fèi)項(xiàng)目，是指具有明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具有一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式而額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任的項(xiàng)目。

政府和社會(huì)資本合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，全部限定于有經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目，那些自身沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性收益、投資回報(bào)依靠可用性付費(fèi)的公共項(xiàng)目（如市政道路、黑臭水體治理項(xiàng)目）已不再適合采用PPP模式。在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，投資回報(bào)來(lái)源有時(shí)還需要穿透分析，涵蓋由政府向用戶統(tǒng)一收取后，再向特許經(jīng)營(yíng)者支付的費(fèi)用。例如很多垃圾固廢處理或污水處理PPP項(xiàng)目，形式上是政府付費(fèi)，穿透以后為政府代收費(fèi)，項(xiàng)目全部或部分收益來(lái)自于使用者付費(fèi)。

使用者付費(fèi)主要分析可計(jì)量的收益，有時(shí)還需要考慮各種潛在收益?！禤PP新機(jī)制》明確提出，“特許經(jīng)營(yíng)者在保障項(xiàng)目質(zhì)量和產(chǎn)出（服務(wù)）效果的前提下，通過(guò)加強(qiáng)管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益，主要?dú)w特許經(jīng)營(yíng)者所有”，這是項(xiàng)目的重要潛在收益來(lái)源，體現(xiàn)了PPP模式的激勵(lì)相容原則，有利于調(diào)動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)者的積極性，助力實(shí)現(xiàn)商業(yè)利益與公共利益的統(tǒng)一。

（三）嚴(yán)防地方政府新增隱性債務(wù)

為堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，《PPP新機(jī)制》終結(jié)了近十年大量存在的可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益性、可用性付費(fèi)等任何形式。以可行性缺口補(bǔ)助為例，該詞源于英文Viability Gap Funding（VGF），本意是生存能力的缺口融資，即使用者付費(fèi)收益不足以回收社會(huì)資本的建設(shè)投資和項(xiàng)目公司的成本以及滿足社會(huì)資本的合理回報(bào)時(shí)，政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、股權(quán)投入、貼息等形式，給予項(xiàng)目公司（或社會(huì)資本方）財(cái)務(wù)補(bǔ)助。近十年，我國(guó)大約一半的PPP項(xiàng)目套用了可行性缺口補(bǔ)助方式，地方政府通常按照約定的收益率反算財(cái)政兜底資金，很多原本不可行的項(xiàng)目通過(guò)無(wú)節(jié)制的補(bǔ)助變得“可行”。由于社會(huì)投資人要求的投資回報(bào)率一般高于傳統(tǒng)的政府直接舉債資金成本，從而導(dǎo)致政府在PPP項(xiàng)目合作期必須付出更大的財(cái)政補(bǔ)貼代價(jià)。

《PPP新機(jī)制》并不完全排除政府投資支持和政府付費(fèi)，但嚴(yán)格限制政府支出條件。政府投資支持主要是在項(xiàng)目建設(shè)期，可通過(guò)政府資本金注入或建設(shè)投資補(bǔ)助等形式實(shí)現(xiàn)。如果涉及政府資本金注入，應(yīng)按照《政府投資條例》要求，納入政府投資項(xiàng)目管理。由于項(xiàng)目建設(shè)期相對(duì)較短，通常在一個(gè)五年規(guī)劃內(nèi)能夠建成，政府投資支持列入預(yù)算后，不易于形成政府的長(zhǎng)期支出責(zé)任。政府付費(fèi)是在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本，這種“按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)”通常指行業(yè)或區(qū)域規(guī)定的統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，如每噸污水處理補(bǔ)貼、每車公里補(bǔ)貼等，與項(xiàng)目是否采用PPP模式不直接相關(guān)，因此不會(huì)因?yàn)椴捎肞PP模式而新增政府支出責(zé)任，更不會(huì)形成政府隱性債務(wù)。

三、建立特許經(jīng)營(yíng)管理新程序，規(guī)范推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施

（一）明確職責(zé)分工并重構(gòu)項(xiàng)目周期管理流程

政府和社會(huì)資本合作是一種結(jié)構(gòu)復(fù)雜的項(xiàng)目運(yùn)作模式，項(xiàng)目周期包括前期、設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等環(huán)節(jié)的活動(dòng)?！禤PP新機(jī)制》明確了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的管理職責(zé)分工，確立國(guó)家發(fā)展改革委牽頭特許經(jīng)營(yíng)模式推進(jìn)工作，要求地方各級(jí)政府負(fù)起主體責(zé)任、地方各級(jí)發(fā)展改革部門發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用、各級(jí)財(cái)政部門嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，同時(shí)重構(gòu)了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目全生命周期的管理流程，如圖4所示。

來(lái)源：作者根據(jù)《PPP新機(jī)制》繪制

圖4 特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目周期管理流程

《PPP新機(jī)制》將特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目周期管理分為建設(shè)實(shí)施和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管兩大階段。其中，建設(shè)實(shí)施包括審核特許經(jīng)營(yíng)方案、選擇特許經(jīng)營(yíng)者、簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、履行投資管理程序、開(kāi)展建設(shè)實(shí)施管理等步驟，運(yùn)營(yíng)監(jiān)管包括開(kāi)展運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)、項(xiàng)目移交或退出等步驟。

在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議有效期內(nèi)，如涉及協(xié)議內(nèi)容確需變更，當(dāng)事人應(yīng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂補(bǔ)充協(xié)議。在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目周期中，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)建立常態(tài)化信息披露機(jī)制，依托投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，及時(shí)披露項(xiàng)目重要的非涉密信息；同時(shí)，如果特許經(jīng)營(yíng)者存在違法違規(guī)和失信行為，有關(guān)方面應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行懲戒，并將失信信息納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)。

（二）先行開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)方案可行性論證工作

對(duì)于擬采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的項(xiàng)目，《PPP新機(jī)制》要求先行開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證，包括特許經(jīng)營(yíng)方案的編制、評(píng)估和審核等環(huán)節(jié)。其中，特許經(jīng)營(yíng)方案編制工作由實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭，可參考《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫(xiě)大綱及說(shuō)明的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2023〕304號(hào)文）等文件要求進(jìn)行編制。

特許經(jīng)營(yíng)方案應(yīng)通過(guò)項(xiàng)目需求分析，合理確定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，明確項(xiàng)目產(chǎn)出（服務(wù)）方案，可從項(xiàng)目全生命周期成本、產(chǎn)出(服務(wù)) 效果、建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率、風(fēng)險(xiǎn)防范控制等方面對(duì)特許經(jīng)營(yíng)模式的可行性進(jìn)行專題論證，為特許經(jīng)營(yíng)操作實(shí)施提供依據(jù)。特許經(jīng)營(yíng)方案審核工作可參考政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，由發(fā)展改革等部門對(duì)項(xiàng)目履行審核手續(xù)，必要時(shí)可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估。

在特許經(jīng)營(yíng)方案被批準(zhǔn)之后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營(yíng)者，并簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，明確雙方責(zé)權(quán)利。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格履行投資管理手續(xù)，對(duì)于政府采用資本金注入的項(xiàng)目，應(yīng)按照《政府投資條例》有關(guān)規(guī)定履行審批手續(xù)；對(duì)于由社會(huì)資本方投資的項(xiàng)目，應(yīng)按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定，履行核準(zhǔn)或備案手續(xù)。

（三）PPP項(xiàng)目的“兩評(píng)一案”已經(jīng)成為歷史

由于特許經(jīng)營(yíng)方案著力對(duì)項(xiàng)目是否適合采用特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行比較論證，基于新機(jī)制確定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目不涉及新增運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼或PPP專有支出責(zé)任。在新機(jī)制下，PPP項(xiàng)目實(shí)施方案被內(nèi)容更加豐富的特許經(jīng)營(yíng)方案所替代，基于財(cái)政支出責(zé)任的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證也失去了的現(xiàn)實(shí)必要性。因此，此前的“兩評(píng)一案”已結(jié)束了階段性任務(wù)。

《PPP新機(jī)制》特別強(qiáng)調(diào)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目周期的方案優(yōu)化。在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段，要求特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)做深做實(shí)項(xiàng)目前期工作，嚴(yán)格按照規(guī)定優(yōu)化工程建設(shè)方案，合理安排工期，有效控制造價(jià)，保障工程質(zhì)量，做好運(yùn)營(yíng)籌備；在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)監(jiān)管階段，要求實(shí)施機(jī)構(gòu)將社會(huì)公眾意見(jiàn)作為項(xiàng)目監(jiān)測(cè)分析和運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)反饋機(jī)制，不斷改進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理方案。

四、特許經(jīng)營(yíng)與REITs相得益彰，打通“投融建管退”

（一）特許經(jīng)營(yíng)與基礎(chǔ)設(shè)施REITs具有天然的融通性

政府和社會(huì)資本合作（PPP）與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）都是重要的投融資模式創(chuàng)新，也是盤活存量資產(chǎn)以帶動(dòng)增量投資的主要發(fā)展路徑。2022年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見(jiàn)》，提出通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施REITs、PPP等七種優(yōu)化完善存量資產(chǎn)盤活方式?！禤PP新機(jī)制》再次明確“積極支持符合條件的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）”。

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)已成為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施REITs的三大資產(chǎn)權(quán)屬（所有權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或經(jīng)營(yíng)收益權(quán)）之一，都強(qiáng)調(diào)權(quán)益性融資、使用者付費(fèi)、合理而非固定的收益率。基礎(chǔ)設(shè)施REITs要求項(xiàng)目權(quán)屬清晰、資產(chǎn)范圍明確，發(fā)起人(原始權(quán)益人)依法合規(guī)直接或間接擁有。其中，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是政府授予特許經(jīng)營(yíng)者的一項(xiàng)特權(quán)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)的權(quán)利。

在我國(guó)目前上市的基礎(chǔ)設(shè)施REITs中，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)主要集中在高速公路、污水處理等領(lǐng)域，其特許經(jīng)營(yíng)期限均不超過(guò)30年。《PPP新機(jī)制》提出，特許經(jīng)營(yíng)期限原則上不超過(guò)40年，不僅提升了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)估值，也為REITs提供了更多符合發(fā)行條件的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)；同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施REITs作為權(quán)益性融資，要求資產(chǎn)所屬的項(xiàng)目公司100%股權(quán)通過(guò)資產(chǎn)支持證券，完全轉(zhuǎn)讓給公募基金，并在滬深證券交易所公開(kāi)募集資金，為特許經(jīng)營(yíng)者實(shí)現(xiàn)資本退出提供了絕佳通道。

（二）打通了新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目與存量資產(chǎn)盤活的壁壘

《PPP新機(jī)制》以新建PPP項(xiàng)目為主線，兼顧了盤活存量資產(chǎn)和改擴(kuò)建項(xiàng)目的特殊要求。在規(guī)范新機(jī)制實(shí)施模式上，不僅有針對(duì)新建項(xiàng)目的建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)-移交（DBFOT）等方式,也有針對(duì)存量資產(chǎn)盤活的轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT），以及針對(duì)改擴(kuò)建項(xiàng)目的改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）；在重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目層面上，專門提及城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴(kuò)建相結(jié)合的項(xiàng)目。

《PPP新機(jī)制》支持創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方式，“鼓勵(lì)符合條件的國(guó)有企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)”。這項(xiàng)規(guī)定為眾多文旅基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)行REITs提供了嶄新的思路，通過(guò)合理構(gòu)建和實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)方案，可有效破解當(dāng)前景區(qū)門票收入“收支兩條線”的難題。

此外，《PPP新機(jī)制》在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議變更和項(xiàng)目移交等工作中，明確“如果特許經(jīng)營(yíng)者因改擴(kuò)建等原因需要重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者的，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營(yíng)者”。這項(xiàng)規(guī)定對(duì)于涉及改擴(kuò)建的高速公路發(fā)行REITs，有效地規(guī)避了原始權(quán)益人可能因?yàn)楣_(kāi)招標(biāo)而喪失改擴(kuò)建工程投資建設(shè)機(jī)會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)。

沉舟側(cè)畔千帆過(guò),病樹(shù)前頭萬(wàn)木春。《PPP新機(jī)制》以巨大的改革勇氣和創(chuàng)新銳氣，從頂層設(shè)計(jì)層面構(gòu)建了政府和社會(huì)資本合作的新機(jī)制，將是我國(guó)PPP發(fā)展史的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。新機(jī)制新模式，新流程新機(jī)遇，將引領(lǐng)我國(guó)PPP模式邁向高質(zhì)量發(fā)展新征程！