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自然文化保護系列筆談之北京老城保護與胡同更新

北京老城保護與胡同更新的

社會治理模式研究

張同升 郭建斌 洪輝

摘要：老城整體保護是北京歷史文化名城保護的重點，胡同、四合院等是北京老城風貌和古都風韻的集中體現(xiàn)。通過街區(qū)胡同更新、合院雜院改造、建筑質(zhì)量提升，在保護傳承歷史文化底蘊前提下改善人居環(huán)境，讓老胡同的居民過上現(xiàn)代新生活，是老城保護與復興的關(guān)鍵。本文梳理了近五年北京以背街小巷環(huán)境整治為主線的胡同更新改造提升行動及其成效，總結(jié)了北京基層黨建引領(lǐng)、賦權(quán)賦能下沉、重視規(guī)劃設計、共建共治共享等城市更新基層多元社會治理的經(jīng)驗做法，提出了加強重點領(lǐng)域法制保障、規(guī)劃設計重視社區(qū)營造、推進胡同智慧應用場景建設等提高城市精細化治理效率的發(fā)展建議。

一、引言

北京歷史文化名城保護需要處理好歷史文化和現(xiàn)實生活、保護和利用的關(guān)系，做到城市保護和有機更新相銜接。習近平總書記2014年視察北京時強調(diào)“首都規(guī)劃務必堅持以人為本，堅持可持續(xù)發(fā)展，堅持一切從實際出發(fā)，貫通歷史現(xiàn)狀未來，統(tǒng)籌人口資源環(huán)境，讓歷史文化與自然生態(tài)永續(xù)利用、與現(xiàn)代化建設交相輝映?！薄氨本┦鞘澜缰哦迹S富的歷史文化遺產(chǎn)是一張金名片，傳承保護好這份寶貴的歷史文化遺產(chǎn)是首都的職責，要本著對歷史負責、對人民負責的精神，傳承歷史文脈，處理好城市改造開發(fā)和歷史文化遺產(chǎn)保護利用的關(guān)系，切實做到在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護?！盵1]2019年2月1日，習近平總書記在前門東區(qū)草廠四條胡同考察調(diào)研時強調(diào)，要把老城區(qū)改造提升同保護歷史遺跡、保存歷史文脈統(tǒng)一起來，既要改善人居環(huán)境，又要保護歷史文化底蘊，讓歷史文化和現(xiàn)代生活融為一體。老北京的一個顯著特色就是胡同，要注意保留胡同特色，讓城市留住記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁[2]?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年-2035年）》明確提出要把承載著深厚文化底蘊的老城整體保護好,“老城不能再拆了”。要擴大歷史文化街區(qū)保護范圍，保護好胡同、四合院、名人故居，修復歷史肌理?！妒锥脊δ芎诵膮^(qū)控制性詳細規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018-2035年）》提出以街區(qū)為單位，采取歷史保護、保留提升、更新改造的方式，按照街區(qū)、地塊、建筑三個層次，推動街區(qū)可持續(xù)保護更新。北京胡同綿延數(shù)百年，是古都風貌的重要組成部分。背街小巷是城市的毛細血管，主導著城市的微循環(huán)。通過街區(qū)胡同更新、合院雜院改造、建筑質(zhì)量提升，在保護傳承歷史文化底蘊前提下改善人居環(huán)境，讓老胡同的居民過上現(xiàn)代新生活，是老城保護與復興的關(guān)鍵。近幾年來，北京以背街小巷整治為抓手，將其與北京非首都功能“疏解整治促提升”、老舊小區(qū)綜合整治結(jié)合起來，通過自上而下和自下而上的制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，在歷史文化保護和基層社會治理方面做了大量有益的實踐探索。本文將梳理北京近五年以背街小巷環(huán)境整治為主線的胡同更新改造提升行動及其成效，總結(jié)城市更新基層多元社會治理的經(jīng)驗做法，提出北京街區(qū)胡同保護更新治理的發(fā)展建議。

二、北京胡同更新行動及成效

背街小巷，是指城市主要街道后面的小巷、弄堂、胡同等生活空間。背街小巷是城市病集中的地方，是城市管理的薄弱環(huán)節(jié)。北京的很多老胡同公共服務設施很不完善，環(huán)境衛(wèi)生狀況差，四合院內(nèi)私搭亂建、擁擠雜亂、通道狹窄，建筑老化、房屋質(zhì)量差。為改善胡同居民環(huán)境，提升城市生活品質(zhì)，2017年3月，時任北京市市長蔡奇同志在察訪東城區(qū)和西城區(qū)背街小巷環(huán)境整治時提出建立“街長”“巷長”制，把責任落實到街道、社區(qū)，創(chuàng)建一批示范街面、精品胡同[3]。2017年4月，北京市制定印發(fā)了《首都核心區(qū)背街小巷環(huán)境整治提升三年（2017-2019年）行動方案》，要求對首都核心區(qū)2435條背街小巷進行環(huán)境整治，“抓創(chuàng)建、治頑癥、促提升”，更好地保護古都風貌，留住北京城市的“魂”，做到“十有十無一創(chuàng)建”：環(huán)衛(wèi)作業(yè)有隊伍、交通停車有規(guī)范、街巷立面有管護、公服設施有維護、綠化美化有養(yǎng)護、街容巷貌有巡查、違法行為有查處、居民群眾有自治、督導檢查有力度、示范引領(lǐng)有標桿；無私搭亂建、無開墻打洞、無亂停車、無亂占道、無亂搭架空線、無外立面破損、無違規(guī)廣告牌匾、無道路破損、無違規(guī)經(jīng)營、無堆物堆料；創(chuàng)建文明街巷。從2017年起，三年間全市共對3000余條背街小巷進行了環(huán)境改造。2020年北京啟動新一輪“背街小巷環(huán)境精細化整治提升三年行動計劃”，緊緊圍繞居民“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”“便利性、宜居性、多樣性、公正性、安全性”“七有”“五性”需求，在達到“十無”標準基礎上實現(xiàn)“五好”標準（公共環(huán)境好、社會秩序好、道德風尚好、同創(chuàng)共建好、宣傳氛圍好），覆蓋了全市16個區(qū)，計劃到2022年年底前，全市完成3261條達標類、精治類背街小巷環(huán)境精細化整治提升任務，同時做好1026條維護類背街小巷環(huán)境的日常管護[4]。

五年來，北京全市3958條背街小巷環(huán)境面貌得到整體改善；1.63萬多名街巷長、3.98萬多名小巷管家充實街巷治理力量；自2018年起，邀請市民評選出了雨兒胡同、府學胡同、鷂兒胡同、韶九胡同等40條“北京最美街巷”[5]；首都文明辦、北京市城市管理委、北京市規(guī)劃和自然資源委命名了施家胡同、模式口南小街、祿米倉西巷等663條首都文明街巷[6]；北京歷史文化名城保護委員會辦公室2022年正式公布了磚塔胡同、史家胡同、楊梅竹斜街、百花深處等598處首都功能核心區(qū)首批傳承悠久、具有相對完整歷史信息和較高歷史文化價值的街巷胡同傳統(tǒng)地名保護名錄[7]。市民對背街小巷環(huán)境精細化整治提升工作滿意率達到95.6%。

新一輪背街小巷環(huán)境精細化整治提升已不再是單純的環(huán)境治理和景觀風貌品質(zhì)提升，而是加強城市修補，補齊便民短板，突出老城保護與街區(qū)更新、環(huán)境整治與民生改善、依法行政與人文關(guān)懷、專項治理與長效管理的有機結(jié)合、良性互動。

三、北京胡同更新基層治理的經(jīng)驗做法

(一)基層黨建引領(lǐng)，發(fā)揮黨員先鋒模范作用

以基層黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新，強化街道黨工委對地區(qū)治理重大工作的領(lǐng)導機制，充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用。一是將黨建工作與胡同社區(qū)更新中的老舊小區(qū)綜合整治、簡易樓騰退及再利用、背街小巷精細化提升、院落整治、停車管理、景觀綠化、雨污分流等老百姓迫切關(guān)心的關(guān)鍵項目和治理難點結(jié)合起來，搭建治理平臺，實現(xiàn)為民辦事常態(tài)化、機制化，把解決群眾身邊問題的實效作為檢驗工作的標準。二是開展在職黨員回社區(qū)報到服務，立足實際，兼顧在職黨員的個人特長和群眾需求，為群眾開展黨課宣講、政策宣傳、民事調(diào)解、法律援助、扶貧幫困、助殘助老、環(huán)境治理等各類服務。推進區(qū)域化黨建和社區(qū)自治，開展社區(qū)公益志愿活動，把業(yè)委會與物業(yè)管理納入社區(qū)治理范疇，推動多方參與和資源整合。三是全面推進“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)黨建”，推動社區(qū)黨建工作和黨員管理服務信息化，健全即時響應機制，及時回應群眾訴求，做好網(wǎng)上群眾工作。

(二)賦權(quán)賦能下沉，提升街道社區(qū)工作效能

深化街道管理體制改革，重心下移、權(quán)力下放、力量下沉，實現(xiàn)扁平化管理，增強街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和在一線解決問題的能力。社區(qū)減負，建立街道職責準入制，權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、錢隨事轉(zhuǎn)。實施“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”，完善“接訴即辦”機制，整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建街道綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，逐步實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”，真正解決“看得見的管不了、管得了的看不見”的現(xiàn)狀。

將網(wǎng)格化管理作為城市精細化管理的基礎。運用網(wǎng)格地圖技術(shù)將所轄區(qū)域劃分為基礎網(wǎng)格和單元網(wǎng)格，進行分塊管理。以信息系統(tǒng)為支撐，有效解決“情況不明”和“信息孤島”的問題，確保數(shù)字準、底數(shù)清、情況明。將街巷長、“小巷管家”和網(wǎng)格員、協(xié)管員、社區(qū)工作者、志愿者、社區(qū)專員等基層管理資源和工作力量向網(wǎng)格化體系下沉，建立以街道為主體、以網(wǎng)格為基本單元、以街巷長為統(tǒng)領(lǐng)的基層精細化管理體系。

(三) 重視規(guī)劃設計，秉承專業(yè)技術(shù)指導

新修訂并經(jīng)北京市第十五屆人民代表大會第四次會議通過《北京歷史文化名城保護條例》，把老城整體保護作為重中之重，嚴格落實老城不能再拆的要求。嚴格遵循《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》《首都功能核心區(qū)控制性詳細規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018年—2035年）》等法定規(guī)劃要求，堅持“?！弊之旑^，實現(xiàn)應保盡保。最大限度恢復歷史肌理，加強保護胡同、四合院，逐步擴大歷史文化街區(qū)保護范圍，切實加強老城整體保護與復興。

健全街區(qū)責任規(guī)劃師、建筑師制度，充分發(fā)揮專家和專業(yè)團隊作用。聚焦歷史文化保護和居民生活需求，制定《街區(qū)更新實施方案和風貌保護設計導則》《背街小巷環(huán)境整治提升設計管理導則》等技術(shù)文件，科學劃分街區(qū)單元，對傳統(tǒng)街巷、平房院落、老舊小區(qū)、危舊樓房、公共空間等，圍繞功能優(yōu)化、業(yè)態(tài)提升、風貌塑造、文化培育、環(huán)境整治等開展問題診斷和方案設計，明確建筑立面、市政設施、城市家具等十大類36項要素規(guī)范管控標準，實施差異化管控和精細化引導，注重文化延續(xù)和人居環(huán)境改善，體現(xiàn)首都精神、展現(xiàn)古都特色、提升胡同魅力。

(四)共建共治共享，激發(fā)社區(qū)治理活力

構(gòu)建以社區(qū)黨組織為核心，社區(qū)居委會為主體，社區(qū)服務站為平臺，物業(yè)、市政公用等服務企業(yè)、駐社區(qū)單位和各類社會組織廣泛參與、協(xié)同聯(lián)動的社會治理體系，“縱向到底、橫向到邊、協(xié)商共治”。注重民生細節(jié)、百姓需求，完善“小院議事廳”等社區(qū)民主協(xié)商自治機制，“居民的事居民議、居民的事居民定”。推廣社區(qū)會客廳，為社區(qū)居民提供鄰里聚會、廚藝分享、社區(qū)議事場所，以居民興趣及自發(fā)意愿為主導成立歷史文化保護、公益慈善、居民生活服務等社團組織，挖掘文化，開展活動，維護和諧的鄰里關(guān)系。

北京胡同改造發(fā)展，既不是一味大拆大建，也不是簡單原封不動，而是下足“繡花”功夫，尊重民意，反映民需，不拘一格，鼓勵探索創(chuàng)新漸進式有機更新的胡同保護模式，推動歷史文化和現(xiàn)代生活融為一體。如東城區(qū)南鑼鼓巷四條胡同、前門草廠地區(qū)的“共生院”模式，將胡同騰退院落升級改造為“青年公寓”，堅持“一院一策”和“一戶一方案”，改善提升居住條件，實現(xiàn)建筑共生、居民共生、文化共生，讓胡同里的老街坊都能過上現(xiàn)代生活。西城區(qū)什剎海地區(qū)的“共生院”模式，把胡同大雜院按照傳統(tǒng)四合院房屋建造手法和工藝進行保護性修繕，拆除院落公共區(qū)域中的違法建設，改造成高端民宿。引入文化工作室、人才公寓、“花舍”等功能，改善公共環(huán)境?！鞍姿略偕媱潯卑凑毡本┦锥脊δ芏ㄎ唬ㄟ^政府主導、企業(yè)示范、社會力量參與、本地居民共建模式，以人口疏解調(diào)控、胡同基礎設施微循環(huán)微更新、四合院落建筑修繕與廚衛(wèi)改造示范、街區(qū)公共環(huán)境改善、文化記憶挖掘、文化觸媒培育、文創(chuàng)設計展示、居民參與創(chuàng)新街區(qū)治理等方式開展社區(qū)營造，保留老城胡同肌理和傳統(tǒng)四合院居住功能屬性，還原北京老城胡同文化，延續(xù)歷史文脈，滿足當代城市生活需求，聚集商客、招引創(chuàng)客、吸引居客，實現(xiàn)了自上而下的層級治理與自下而上的自組織治理之間的平衡，走出了一條城市社區(qū)有機更新和區(qū)域文化整體復興發(fā)展之路[8]。

四、北京街區(qū)胡同保護更新治理的發(fā)展建議

街區(qū)胡同更新是一種小規(guī)模、漸進式、可持續(xù)的更新，主要包括街區(qū)功能優(yōu)化、業(yè)態(tài)提升、文化保護與傳承、特色風貌塑造、文化培育、環(huán)境整治、基礎設施和公共服務設施的改善等。除物質(zhì)層面的更新保護外，滿足人民群眾便利性、多樣化、高品質(zhì)生活服務需要的社區(qū)治理更需持之以恒，久久為功。

(一)加強重點領(lǐng)域法制保障

現(xiàn)代城市治理要求不斷完善綜合執(zhí)法體系，更加注重運用法規(guī)、制度、標準來管理城市，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，胡同保護更新涉及非首都功能疏解、文物騰退及歷史建筑危改保護、四合院產(chǎn)權(quán)析分等諸多事項，使得保護、整治北京胡同和四合院工作異常復雜，事無巨細又常常無法無規(guī)無章可循，亟需根據(jù)保護需要，多立“小切口”、有特色、可操作的法規(guī)。例如，老城街區(qū)的歷史建筑不僅是城市空間的核心要素，也是城市文化重要載體，是前人智慧的積淀，是城市內(nèi)涵、品質(zhì)、特色的重要標志，與城市功能緊密關(guān)聯(lián)，也與人們的生活息息相關(guān)。2021年3月1日起，《北京歷史文化名城保護條例》正式施行，明確將歷史建筑納入保護對象，構(gòu)建起歷史建筑的全流程保護體系，提出保護利用的目標要求。2022年8月，北京市規(guī)劃自然資源委會同市住房城鄉(xiāng)建設委起草了《北京市歷史建筑保護利用管理辦法（試行）》（征求意見稿），界定了各類保護行為邊界，細化配套管理制度，明確了保護修繕要求，提出了活化利用指引。建議在此類工作基礎上制定《北京市歷史建筑保護條例》，進一步提升保護強度，明確專項保護資金來源和分類保護利用措施。北京已著力推進胡同和四合院、會館、名人故居等歷史建筑的保護利用，2017年至今公布了三批次共計1056棟（座）歷史建筑。對于胡同中歷史建筑的保護，還需要加強普查認定，發(fā)掘歷史遺存，豐富內(nèi)涵類別，明確保護對象，清晰界定產(chǎn)權(quán)，建立保護名單、瀕危名單、退出名單，推進掛牌建檔，細化保護權(quán)責，加強修復修繕，規(guī)定糾劾程序，加大公益訴訟力度。另外，需要出臺非首都功能疏解騰退空間管理和使用的實施細則，確保疏解整治騰退空間服務于優(yōu)化提升首都核心功能。在拆違建筑、“開墻打洞”、地下空間和群租房整治、直管公房改造等與“疏解整治促提升”工作密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域制定聯(lián)合執(zhí)法方案和綜合執(zhí)法規(guī)章，完善城市精細化治理的執(zhí)法機制。

(二)規(guī)劃設計方案宜重“物”又重“人”

目前的胡同街巷整治，更多地關(guān)注拆違封洞、立面整飾、清臟治亂、綠化美化等外觀品質(zhì)提升，短期內(nèi)效果立竿見影。對于胡同生活變化及其背后經(jīng)濟社會深層次影響因素的關(guān)注不足，胡同居民在更新改造中，感覺淪為文化旅游地的陪襯，老北京平民居住條件沒有得到改善，反而日常生活受到干擾，很多原住民對胡同改造缺乏熱情。建議在后續(xù)的保護更新中，尤其是核心區(qū)歷史文化街區(qū)等重點片區(qū)，兼顧“面子”“里子”，加強老城平房院落修繕整治、公廁、老舊管線改造提升，補齊配套設施。推進央屬、市屬等單位自管產(chǎn)老舊公房維護更新，建立以產(chǎn)權(quán)單位為主體的更新維護投入機制。利用疏解騰退空間和邊角地整治，豐富公共空間功能。完善一刻鐘社區(qū)生活服務圈內(nèi)容，補充便利店、菜場等服務設施。綜合配置“老年之家”“親子營地”“共享書屋”“社區(qū)客廳”“口袋公園”等多業(yè)態(tài)、差異化、融合化的服務功能，真正提升居民的歸屬感、獲得感、幸福感。

(三)推進胡同智慧社區(qū)建設

建立健全街道大數(shù)據(jù)管理服務平臺，依托網(wǎng)格化管理平臺，動態(tài)更新胡同街巷基礎信息數(shù)據(jù)庫。加強與部署在不同層級、不同部門的各類社區(qū)信息系統(tǒng)與智慧社區(qū)綜合信息平臺聯(lián)網(wǎng)對接或向其遷移集成。依法向街道社區(qū)下放政務服務審批受理權(quán)限，擴大社區(qū)政務服務事項網(wǎng)上受理、辦理數(shù)量和種類，拓展政務事項查詢、辦理、反饋功能[9]。建設胡同網(wǎng)上家園，打造線上線下各類社會主體緊密互動的公共平臺，建立健全民情反饋、風險研判、應急響應、輿情應對機制，實現(xiàn)“前臺一口受理、后臺分工協(xié)同”。推廣云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，拓展智慧胡同治理場景。學習海淀區(qū)城市大腦建設和治理經(jīng)驗，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與部門政務信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源共享交換機制，制定胡同社區(qū)信息共享清單，多網(wǎng)融合、互聯(lián)互通，大幅減少工作臺賬報表，推進人、地、房、事、物、組織等基礎數(shù)據(jù)深度整合，增強數(shù)據(jù)動態(tài)掌握、分析和預警能力。立足基層治理和民生服務，構(gòu)筑胡同社區(qū)數(shù)字生活新圖景，聚合胡同周邊商超、物業(yè)、維修、家政、養(yǎng)老、餐飲、零售、美容美發(fā)、體育等生活性服務業(yè)資源，鏈接胡同周邊商戶，建設便民惠民智慧生活服務圈。建設老城保護大數(shù)據(jù)中心和運營管理中心，開發(fā)胡同建筑保護、智慧村史館、市政基礎設施智能化改造等各種可視化空間應用場景，實現(xiàn)“機制+科技”的融合治理，提高城市精細化治理效率。

參考文獻

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http://www.qstheory.cn/yaowen/2019-02/02/c_1124077518.htm.

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http://csglw.beijing.gov.cn/zwxx/zcwj/qtwj/202208/t20220803_2785517.html.

[10]中共北京市委.中共北京市委、北京市人民政府關(guān)于加強新時代街道工作的意見[EB/OL].北京市人民政府網(wǎng)站,2019-02-23.

http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/201905/t20190522_61849.html.

注：本文系作者主持的北京市發(fā)展改革委《“十四五”時期北京市加強歷史文化名城保護的思路與措施》課題之部分研究成果。文中圖片來源于網(wǎng)絡，版權(quán)歸原作者所有。