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5月10日，美國智庫卡內(nèi)基國際和平基金會發(fā)布高級研究員思南烏爾根撰寫的《歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角》報(bào)告，指出歐盟的碳邊界調(diào)整機(jī)制引發(fā)了一場關(guān)于其負(fù)面溢出效應(yīng)的辯論，尤其是對發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家。改革CBAM應(yīng)該成為歐盟的優(yōu)先事項(xiàng)，這不僅是出于氣候正義，也是出于地緣政治考慮。

1  圖 | 報(bào)告首頁

歐洲綠色協(xié)議試圖使歐盟經(jīng)濟(jì)脫碳，并在 2050年之前將歐洲變成世界上第一個(gè)氣候中和的大陸。由于該協(xié)議是作為歐盟的長期增長戰(zhàn)略提出的，其包括許多不同的變革性政策、倡議、以及旨在促使各個(gè)部門脫碳的維度。自2019年12月首次就歐洲綠色協(xié)議進(jìn)行溝通以來，歐盟委員會已經(jīng)認(rèn)識到需要以目標(biāo)和政治承諾的形式實(shí)現(xiàn)更大的國際雄心，以應(yīng)對氣候變化并大幅減少全球排放。

該委員會承認(rèn)，如果國際上減排的雄心仍然很低，碳泄漏是歐盟自身脫碳努力的潛在負(fù)面影響。該委員會定義碳泄漏由于氣候政策導(dǎo)致歐盟生產(chǎn)成本增加，生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到排放限制較少的國家。因此，在減少特定區(qū)域的排放量的同時(shí)，轉(zhuǎn)移生產(chǎn)實(shí)際上可能會增加全球的總排放量。為應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，2019 年 12 月的通訊指出，“委員會將針對選定的部門提出碳邊界調(diào)整機(jī)制，以降低碳泄漏的風(fēng)險(xiǎn)?！?此后，歐盟碳邊界調(diào)整機(jī)制（CBAM）逐漸形成，成為防止碳泄漏、支持歐盟實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)的明確機(jī)制。

作為邊境稅，CBAM 將不可避免地對許多國家產(chǎn)生重大影響。有必要了解歐盟貿(mào)易伙伴，特別是發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家 (LDC) 對這一措施的脆弱性。CBAM 對這些國家產(chǎn)生負(fù)外部性的潛力也引發(fā)了對氣候正義的質(zhì)疑。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角有助于探索受影響的國家如何實(shí)施調(diào)整政策，以減輕 CBAM 對其出口、競爭力以及最終福利的負(fù)面影響，以及歐盟如何改進(jìn) CBAM 的設(shè)計(jì)，從而為這種必要的調(diào)整做出更大貢獻(xiàn)。

一、CBAM的起源和運(yùn)作

CBAM 是作為稱為Fit for 55 的更大一攬子提案的一部分引入的，該提案旨在到 2030 年將歐盟的排放量與 1990 年的水平相比減少 55%。CBAM 的動(dòng)機(jī)更多是為了抑制歐盟企業(yè)搬遷，而不是為了減少全球排放量，盡管與 2030 年的基準(zhǔn)情景相比，它可以幫助歐盟減少多達(dá) 5500 萬噸的排放量。該機(jī)制將涵蓋行業(yè)水泥、化肥、鋼鐵、鋁和電力存等高碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)。此外，CBAM 已擴(kuò)展到氫氣和間接排放在某些條件下。這一擴(kuò)展特別重要，因?yàn)榘ㄩg接排放可能會顯著增加機(jī)構(gòu)能力低下的國家監(jiān)測和報(bào)告基于產(chǎn)品的排放的壓力。展望未來，CBAM 的范圍可能會進(jìn)一步擴(kuò)展到其他碳排放行業(yè)。

與歐盟的排放交易系統(tǒng) (ETS) 類似，該系統(tǒng)限制了某些污染物的排放權(quán)，但允許企業(yè)交易排放權(quán)，CBAM 將以證書為基礎(chǔ)。將商品進(jìn)口到歐盟的公司將被要求購買代表這些商品生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的排放量的證書。委員會將計(jì)算這些證書的價(jià)格，這將反映 ETS 以遵守世界貿(mào)易組織 (WTO) 規(guī)則。繼歐洲議會于 2023 年 4 月 18 日通過相關(guān)法規(guī)后，CBAM 的過渡階段將于 2023 年 10 月開始。在此階段，進(jìn)口商將僅需報(bào)告其排放量；實(shí)際邊境稅將于 2026 年開始。

盡管 CBAM 最初是作為減輕歐盟氣候政策（如 ETS）的負(fù)面溢出效應(yīng)的機(jī)制，以及通過確保公平競爭環(huán)境來保護(hù)歐盟工業(yè)的戰(zhàn)略，但它不僅僅關(guān)注國內(nèi)問題。歐盟機(jī)構(gòu)頻頻指出，CBAM 也是一項(xiàng)旨在鼓勵(lì)歐盟國際合作伙伴采取措施應(yīng)對氣候變化的政策。CBAM 的這個(gè)維度特別重要，因?yàn)樗馕吨摍C(jī)制將給其他經(jīng)濟(jì)體帶來成本，從而激勵(lì)伙伴國家和私營部門參與者與歐盟的氣候目標(biāo)和雄心保持一致。

二、CBAM和第三國脆弱性的影響

分析尚未進(jìn)入過渡階段的 CBAM 政策的國際影響并非易事，因?yàn)樘级愔贫鹊脑O(shè)計(jì)和范圍存在不確定性。首先，CBAM 的范圍很可能會擴(kuò)展到其他 EITE 商品，這將極大地改變其對歐盟貿(mào)易伙伴的整體影響。間接排放的處理引入了另一層不確定性。但更重要的是，影響分析不應(yīng)僅僅依賴于 CBAM 對貿(mào)易流量的影響和對公司造成的成本。相反，它還應(yīng)該考慮第三國在長期氣候政策方面的具體內(nèi)部動(dòng)態(tài)、CBAM 涵蓋的部門的碳強(qiáng)度以及該機(jī)制對競爭力的影響。

三、受CBAM影響最大的國家

2015 年至 2019 年，十個(gè)主要國家的 CBAM 覆蓋的對歐盟出口的年平均份額從俄羅斯的近 17% 到美國的 3% 不等。（然而，挪威和瑞士這兩個(gè)排名前十的國家都是 ETS 的一部分，因此 CBAM 不適用于它們。）在 CBAM 涵蓋的行業(yè)中，對歐盟出口的近一半來自前五個(gè)國家。簡而言之，受該機(jī)制影響的 CBAM 產(chǎn)品對歐盟的最大出口國是俄羅斯、中國、英國、土耳其、烏克蘭、印度、韓國和美國。

然而，盡管這些國家是向歐盟出口 CBAM 商品的最大出口國，但這并不意味著這些國家將是受該機(jī)制影響最大的國家。例如，盡管中國是這些商品的第二大出口國，但中國經(jīng)濟(jì)的總體規(guī)模及其對歐盟出口的相對較低依賴性大大降低了中國對這一機(jī)制的脆弱性。因此，檢查 CBAM 對第三國的影響需要分析這些出口商對其對歐盟出口的依賴程度。

實(shí)際上，CBAM 的總體影響將取決于該機(jī)制涵蓋的出口規(guī)模占對歐盟總出口的份額。法國開發(fā)署 2022 年的一項(xiàng)研究表明，即使俄羅斯、中國、土耳其和烏克蘭等國家因其與歐盟的貿(mào)易量而被視為受 CBAM 影響最大的國家，該機(jī)制對其他國家的相對影響也會更大國家。該研究強(qiáng)調(diào)，在 CBAM 出口量排名前七的國家中，只有烏克蘭在這些出口所占份額以及該機(jī)制的相對影響方面位居前五。此外，研究表明，歐盟的許多較小的貿(mào)易伙伴由于高度依賴向歐盟出口 CBAM 產(chǎn)品而面臨風(fēng)險(xiǎn)。

相對而言，莫桑比克是迄今為止受影響最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)體，因?yàn)槠涑隹诳傤~的近 20% 是 CBAM 涵蓋的產(chǎn)品——或者更確切地說，在很大程度上是一種單一商品：鋁。根據(jù)這一衡量標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)受 CBAM 影響最嚴(yán)重的國家——如莫桑比克、波斯尼亞和黑塞哥維那、烏克蘭、塞爾維亞、北馬其頓、黑山、津巴布韋、摩爾多瓦和阿爾巴尼亞——要么是非洲的低收入國家 (LICs)，要么是歐盟周邊的最不發(fā)達(dá)國家或發(fā)展中國家。此外，值得注意的是，按 CBAM 出口總額排名第一和第三的俄羅斯和土耳其，按 CBAM 貨物在這些國家對歐盟出口總額中的份額分別下降至第十四和第十三位。

雖然分析 CBAM 出口的絕對數(shù)量及其相對重要性很有用，但也有必要采用更全面的方法并檢查該機(jī)制的社會經(jīng)濟(jì)影響。在這種方法的第一個(gè)例子中，研究員 Clara Brandi 從發(fā)展的角度研究了這個(gè)問題。她的分析表明，盡管一個(gè)國家對歐盟的出口份額可能很低，就像在加納這樣的低收入經(jīng)濟(jì)體中，這些部門可能是重要的就業(yè)來源。因此，即使貿(mào)易流量很小，與高收入國家相比，在低收入國家應(yīng)用 CBAM 也會導(dǎo)致更大程度的失業(yè)增加和更負(fù)面的社會經(jīng)濟(jì)后果。

同樣，2022 年法國開發(fā)署的研究調(diào)查了 CBAM 造成的產(chǎn)量下降的社會經(jīng)濟(jì)影響最有可能導(dǎo)致失業(yè)和工資下降的國家。研究發(fā)現(xiàn)，這些國家是摩爾多瓦、莫桑比克、波斯尼亞和黑塞哥維那、塞爾維亞、北馬其頓、烏克蘭、黑山、巴林和阿爾巴尼亞。根據(jù)研究，在摩爾多瓦和莫桑比克，2% 的就業(yè)受到 CBAM 的影響。該研究還得出結(jié)論，亞美尼亞、格魯吉亞、土爾基耶和津巴布韋在工資方面的風(fēng)險(xiǎn)水平很高——盡管“在這些經(jīng)濟(jì)體中（特別是津巴布韋），面臨風(fēng)險(xiǎn)的就業(yè)比例不如的工資，表明很少但 [高薪] 工作可能會受到引入 CBAM 的影響。”

四、歐盟貿(mào)易伙伴的碳強(qiáng)度

評估一個(gè)國家脆弱性的另一個(gè)重要指標(biāo)是其經(jīng)濟(jì)的碳強(qiáng)度。根據(jù) CBAM，碳稅將取決于進(jìn)口商品中的碳含量。如果兩個(gè)國家向歐盟出口相同數(shù)量的 CBAM 商品，則其行業(yè)碳強(qiáng)度之間的差異可能是影響稅收負(fù)擔(dān)并最終影響這些行業(yè)競爭力的決定性因素。研究人員Indra Overland 和 Rahat Sabyrbekov 于2022 年開展的一項(xiàng)研究繪制了各國對歐盟的 CBAM 部門出口占其對歐盟總出口的份額與其碳強(qiáng)度的關(guān)系（見圖 1）。在歐盟的貿(mào)易伙伴中，2019 年碳密集度最高的經(jīng)濟(jì)體是烏克蘭、伊朗、哈薩克斯坦、波斯尼亞和黑塞哥維那以及越南。與此同時(shí)，烏克蘭、塞爾維亞和巴林的碳強(qiáng)度較高，也是對歐盟出口依賴度較高的國家。

因此，即使一個(gè)國家因其生產(chǎn)過程中的二氧化碳 (CO2 ) 排放而暴露于 CBAM，出口相對于其他出口國的碳強(qiáng)度也是一個(gè)關(guān)鍵因素。一個(gè)國家的產(chǎn)品可能會根據(jù)其碳含量承擔(dān)稅收負(fù)擔(dān)，但只要它們的碳強(qiáng)度低于從其他歐盟貿(mào)易伙伴進(jìn)口的產(chǎn)品，出口產(chǎn)品就可以保持競爭力。

波士頓咨詢集團(tuán)2020 年一項(xiàng)針對鋼鐵行業(yè)的分析顯示，不同國家鋼鐵生產(chǎn)商的碳足跡存在差異。該研究表明，與主要使用電弧爐的國家（例如印度、土耳其和美國）相比，主要使用鼓風(fēng)爐和氧氣轉(zhuǎn)爐生產(chǎn)鋼鐵的國家（例如中國和烏克蘭）處于明顯的競爭劣勢。土耳其和美國的平均碳排放量為每公噸鋼1 公噸（1.1 美噸）CO2 ，而中國和烏克蘭的工業(yè)每公噸鋼排放 2 公噸 CO2 。

對歐盟進(jìn)口產(chǎn)品的碳含量定價(jià)會增加發(fā)達(dá)國家在 CBAM 產(chǎn)品出口中的份額，同時(shí)降低發(fā)展中國家的份額。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議(UNCTAD) 2021 年的一份研究報(bào)告顯示，如果采用基于每公噸碳含量 88 美元的碳邊界調(diào)整措施，發(fā)達(dá)國家對歐盟的出口將在 CBAM 涵蓋的所有部門增加，除了電力，而發(fā)展中國家，特別是來自俄羅斯、塞爾維亞、波斯尼亞和黑塞哥維那、烏克蘭、中亞、埃及和南非的出口將大幅下降。

同一份報(bào)告顯示，如果不進(jìn)行此類調(diào)整，情況將恰恰相反：發(fā)達(dá)國家對歐盟的出口將按比例減少，鋁行業(yè)除外，而發(fā)展中國家對歐盟的出口將按比例增加CBAM 涵蓋的部門。該報(bào)告還強(qiáng)調(diào)，在這種情況下，CBAM 產(chǎn)品的歐盟內(nèi)部貿(mào)易將增加，這將產(chǎn)生與區(qū)域貿(mào)易集團(tuán)征收保護(hù)主義關(guān)稅類似的效果。

事實(shí)上，UNCTAD 情景可能會淡化 CBAM 的潛在影響。由于ETS 碳價(jià)格已經(jīng)處于研究假設(shè)的水平，引入 CBAM 時(shí)的價(jià)格水平很可能會更高，因此 UNCTAD 分析所描述的影響有可能更加嚴(yán)重。例如，根據(jù)非洲氣候基金會委托進(jìn)行的未發(fā)表的研究，按照目前的碳價(jià)格，CBAM 可能會使非洲對歐盟的出口減少高達(dá) 5.7%。這將使非洲大陸的國內(nèi)生產(chǎn)總值 (GDP) 減少約 0.91%，相當(dāng)于 GDP 在 2021 年的水平上減少 160 億美元。

五、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測和報(bào)告能力

歐盟貿(mào)易伙伴的機(jī)構(gòu)和行政能力及其當(dāng)前的氣候政策是影響生產(chǎn)和出口到歐盟的商品競爭力的其他關(guān)鍵因素。在 2021 年的一項(xiàng)研究中，高級可持續(xù)發(fā)展研究所 (IASS) 的研究人員將統(tǒng)計(jì)能力視為計(jì)算受 CBAM 影響的國家相對脆弱性的核心因素之一。即使出口生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的排放量很小，報(bào)告和監(jiān)測責(zé)任也可能給某些國家的私營和國有企業(yè)帶來巨大成本，并可能損害其出口產(chǎn)品的競爭力。

由于受 CBAM 影響的國家的公司測量和報(bào)告碳排放量的能力將高度依賴于每個(gè)國家的基礎(chǔ)設(shè)施和統(tǒng)計(jì)能力，因此接受數(shù)據(jù)處理和報(bào)告程序培訓(xùn)的人數(shù)以及國家數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)將對出口定價(jià)。已經(jīng)具備較高統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測能力的國家在這方面沒有太大問題，而能力較低的國家則存在較大的脆弱性——脆弱性如此之大，以至于即使其出口排放量很低，也可能難以證明這種狀態(tài)，他們的產(chǎn)品將被 CBAM 定價(jià)更高。

缺乏足夠的國家基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)不佳、統(tǒng)計(jì)能力薄弱以及接受過數(shù)據(jù)處理和報(bào)告培訓(xùn)的人數(shù)少是最不發(fā)達(dá)國家面臨的共同挑戰(zhàn)。因此，CBAM 的這個(gè)維度將不成比例地影響全球南方。

六、漏洞趨勢

為了更全面地評估 CBAM 的影響，必須探索該機(jī)制對第三國即將產(chǎn)生的影響之外的未來脆弱性趨勢。這一點(diǎn)尤為重要，因?yàn)?CBAM 將擴(kuò)展并最終涵蓋更廣泛的產(chǎn)品。歐盟委員會和歐洲議會表示，CBAM 涵蓋間接排放的條件將在不久的將來確定。歐盟定義直接排放是那些“在商品的生產(chǎn)過程中”釋放的，而間接排放是那些“在生產(chǎn)過程中由用于制造、加熱或冷卻的電力產(chǎn)生的”。從長遠(yuǎn)來看，更多的國家可能會受到 CBAM 的影響，各國的相對脆弱性可能會發(fā)生變化。簡而言之，將 CBAM 的范圍擴(kuò)大到未來的間接排放可能會對最不發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家產(chǎn)生不成比例的影響。

IASS 研究人員在 2021 年開展的研究指出了三個(gè)主要的驅(qū)動(dòng)因素和動(dòng)力，它們會增加發(fā)展中國家對 CBAM 的脆弱性。首先，部分由于人口增長和收入增加，這些國家的能源需求持續(xù)增長，需要通過對能源和碳密集型能源系統(tǒng)的投資來滿足。其次，這些國家缺乏建立長期可持續(xù)清潔能源系統(tǒng)的財(cái)政和技術(shù)資源。第三，能源密集型行業(yè)的脫碳成本高且復(fù)雜，需要長期實(shí)施一致的政策，并輔之以補(bǔ)貼和投資等額外支持。

這些導(dǎo)致高碳鎖定的主要?jiǎng)恿σ卜从沉搜芯咳藛TAndreas Goldthau和Benjamin Sovacool 所說的能源系統(tǒng)的四個(gè)特定結(jié)構(gòu)屬性：垂直復(fù)雜性、水平復(fù)雜性、更高的相關(guān)成本和更強(qiáng)的路徑依賴性。因此，當(dāng) CBAM 的范圍擴(kuò)大到其他部門和間接排放時(shí)，沒有低碳能源系統(tǒng)和沒有投資能源轉(zhuǎn)型的國家——主要是全球南方的國家——將受到特別大的影響。

其中許多國家也陷入了氣候投資陷阱。能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型通常需要大量投資。但許多發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)中固有的金融市場不發(fā)達(dá)和國內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致高風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)并提高資金成本。這使得轉(zhuǎn)型成本更高，并延遲了碳排放的減少。此外，獲得氣候資金幾乎是不可能的，特別是對于脆弱國家而言，因?yàn)閲H融資系統(tǒng)非常復(fù)雜。

能源系統(tǒng)的復(fù)雜性、它們與社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的交織以及由于路徑依賴而導(dǎo)致這些系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的困難需要國際機(jī)制，特別是對于全球南方國家，以幫助這些國家減輕 CBAM 的長期負(fù)面影響。

總之，四個(gè)主要發(fā)現(xiàn)概括了 CBAM 對第三國的預(yù)期影響。首先，該機(jī)制的影響在各國之間分配不均：發(fā)達(dá)國家受到的影響不如發(fā)展中國家大，在某些情況下，發(fā)達(dá)國家甚至受益于 CBAM，這要?dú)w功于該機(jī)制所涵蓋的出口產(chǎn)品的低碳含量到歐盟。其次，幾乎在每個(gè)類別中，最脆弱的國家要么是歐盟鄰國的發(fā)展中國家，要么是主要位于非洲的最不發(fā)達(dá)國家和低收入國家。最后，某些國家，如波斯尼亞和黑塞哥維那、莫桑比克、塞爾維亞、烏克蘭和津巴布韋，幾乎在所有類別中都屬于最脆弱的國家。

七、CBAM與國際原則的兼容性

檢查 CBAM 對第三國的負(fù)面影響表明，從氣候正義和其他國際公認(rèn)原則的角度來看，該機(jī)制存在許多缺陷。盡管政策影響在各國之間分布不均，但很容易觀察到 CBAM 與歐盟自己聲明的“不傷害”原則相矛盾。此外，通過對發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家的出口產(chǎn)生負(fù)面影響并造成額外的社會經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，該機(jī)制可以說違反了發(fā)展權(quán)的原則。

也很難將 CBAM 與共同但有區(qū)別的責(zé)任原則以及更廣泛的氣候正義原則相結(jié)合。從歷史上看，與歐盟成員國相比，最容易受到 CBAM 影響的國家對全球變暖的貢獻(xiàn)較小，并且從與排放相關(guān)的工業(yè)化中獲益較少。因此，發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家承擔(dān)氣候變化成本的能力明顯低于歐洲國家。

八、發(fā)展中國家的緩解戰(zhàn)略

歐盟貿(mào)易伙伴減少 CBAM 敞口的一個(gè)選擇是采用自己的碳定價(jià)方案。根據(jù)該計(jì)劃的范圍和雄心，一個(gè)國家的出口可以在邊境完全免征歐盟碳稅。排放加權(quán)碳價(jià)的計(jì)算方法是將每個(gè)部門的碳價(jià)乘以其對國家 CO2排放量的貢獻(xiàn)（見圖 2）。目前，阿根廷、智利、哥倫比亞、墨西哥和南非是僅有的已啟動(dòng)碳稅計(jì)劃的發(fā)展中國家。但即使對于這些國家而言，考慮到碳價(jià)差異，他們的碳舉措也不太可能減輕 CBAM 的負(fù)面影響。例如，在南非價(jià)格定在每噸 CO2當(dāng)量排放 7 美元左右，幾乎比歐盟水平低一個(gè)數(shù)量級。因此，盡管有國內(nèi)碳定價(jià)計(jì)劃，但南非出口商從 CBAM 那里得到的救濟(jì)很少。

造成這種差異的根本原因是出于對政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的考慮。發(fā)展中國家的政府需要權(quán)衡民眾對此類計(jì)劃的支持。在發(fā)展中國家獲得對內(nèi)部碳稅措施的國內(nèi)支持可能比在發(fā)達(dá)國家更困難，因?yàn)榘l(fā)展中國家的選民承擔(dān)的邊際成本占其總收入的一小部分。這就是為什么窮人比富人更不愿意支付更多費(fèi)用來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的主要原因，包括與氣候變化相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。

此外，由于較貧窮家庭的碳密集型消費(fèi)模式較多，碳稅在高收入國家被發(fā)現(xiàn)是倒退的，盡管對不太富裕的經(jīng)濟(jì)體的調(diào)查結(jié)果不那么具有決定性。在這種情況下，選民對碳定價(jià)的支持取決于能源價(jià)格短期上漲的成本與面臨較少氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)好處之間的比較。同樣，如果人們的消費(fèi)碳足跡較小，而且他們的工作沒有受到碳定價(jià)的威脅，他們就更有可能支持低碳政策。

現(xiàn)實(shí)情況是，發(fā)展中國家許多家庭的碳足跡正在增加——而且隨著新興中產(chǎn)階級尋求購買汽車、空調(diào)和計(jì)算機(jī)等能源密集型耐用資產(chǎn)，碳足跡將繼續(xù)增加。發(fā)展中國家的許多家庭缺乏西方典型家庭所具備的各種耐用材料。因此，較貧窮的家庭將尋求獲得與幾十年前全球北方家庭改善生活水平相同類別的耐用資產(chǎn)。然而，這種對耐用品不斷增長的需求勢必會在短期和中期增加這些國家的溫室氣體排放量，至少要等到它們的電網(wǎng)和交通部門的碳密集度降低之后才會如此。

由于碳密集型鎖定效應(yīng)加強(qiáng)了對排放定價(jià)的抵制，這種消費(fèi)增長引發(fā)了政治經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。因此，發(fā)展中國家的中產(chǎn)階級只有在符合他們對耐用消費(fèi)品不斷增長的需求的情況下才會支持低碳政策。選民不太可能支持碳稅等政府舉措，因?yàn)檫@些舉措可能會阻礙他們獲得與提高生活水平的前景相關(guān)的一系列商品。

九、前進(jìn)的道路：豁免和重新分配

CBAM 的國際發(fā)展影響引發(fā)了關(guān)于如何減輕該機(jī)制的負(fù)面溢出效應(yīng)的辯論。近期，歐盟應(yīng)重點(diǎn)擴(kuò)大 CBAM 豁免范圍，并將該機(jī)制產(chǎn)生的收入重新分配給歐盟的貿(mào)易伙伴。更廣泛地說，歐盟還需要從地緣政治角度審視 CBAM 的全球影響。

鑒于 CBAM 的發(fā)展影響已被察覺且未得到解決，歐盟的首要政策重點(diǎn)應(yīng)該是擴(kuò)大免除該機(jī)制的國家范圍，使其超越具有雄心勃勃的碳減排目標(biāo)的國家。此類豁免應(yīng)符合多邊貿(mào)易制度和 WTO 規(guī)則，特別是該組織禁止歧視性做法的最惠國原則 (MFN)。

從這個(gè)角度來看，豁免低收入國家，例如最不發(fā)達(dá)國家，可以被解釋為違反了最惠國條款，但完全基于發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的豁免也可能屬于世貿(mào)組織的授權(quán)條款，該條款允許對發(fā)展中國家給予優(yōu)惠待遇。這些豁免肯定會改善最不發(fā)達(dá)國家的福利，但它們可能會導(dǎo)致更高的碳泄漏，因此與 CBAM 的目標(biāo)背道而馳。

其次，歐盟應(yīng)制定一項(xiàng)配套工具，將 CBAM 產(chǎn)生的收入重新分配給歐盟的貿(mào)易伙伴。這對于解決該機(jī)制將對世界其他地區(qū)的福祉產(chǎn)生的負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響是必要的。2018 年的一項(xiàng)研究認(rèn)為，碳關(guān)稅在理論上將發(fā)達(dá)國家氣候政策的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給發(fā)展中國家。研究人員 Sigit Perdana 和 Marc Vielle 在 2022 年發(fā)表的一篇論文表明，如果沒有配套的支持措施，CBAM 的應(yīng)用可能導(dǎo)致最不發(fā)達(dá)國家的福利損失 0.9%，而非洲國家則上升到 1.6%。

擬議的 CBAM 法規(guī)估計(jì)，該機(jī)制可能產(chǎn)生 15-31 億歐元（16-34 億美元）的潛在額外收入，具體取決于歐盟配額的價(jià)格。這筆資金的重新分配對于解決全球綠色金融的短板也是必要的。目前，低碳金融的地域分布是高度不平等的。發(fā)達(dá)地區(qū)是迄今為止最大的受援國，而發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，尤其是非洲的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，只獲得了一小部分。這種在獲得綠色金融方面的差異決定了向 CBAM 調(diào)整的贏家和輸家，因?yàn)楂@得更多融資計(jì)劃的國家可能會加速轉(zhuǎn)型。這將對大量發(fā)展中國家和欠發(fā)達(dá)國家產(chǎn)生不利影響，它們將在歐盟市場面臨負(fù)面競爭影響。

收入重新分配政策的設(shè)計(jì)需要回答幾個(gè)關(guān)鍵問題，首先是重新分配的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)方式。關(guān)于前一點(diǎn)，選項(xiàng)首先是根據(jù)出口國的稅收負(fù)擔(dān)按比例重新分配 CBAM 收入的計(jì)劃，其次是根據(jù)其他社會經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施退稅的更累進(jìn)計(jì)劃，例如收入水平或人口規(guī)模。

在目標(biāo)問題上，有兩種廣泛的選擇：重新分配可以包括有針對性的（有條件的）或非有針對性的（無條件的）轉(zhuǎn)移。有條件轉(zhuǎn)移制度可能包括受益國的國內(nèi)政策目標(biāo)。例如，基于重新分配的 CBAM 收入的政府支出可用于資助清潔生產(chǎn)投資、補(bǔ)貼可再生能源或促進(jìn)住宅能源消費(fèi)的效率措施。確定這種重新分配政策的最有效設(shè)計(jì)超出了本文的范圍，但根據(jù)Perdana 和 Vielle 的研究，使用這種重新分配的資金來補(bǔ)貼節(jié)能家用電器為最不發(fā)達(dá)國家提供了最大的福利收益，并有助于大部分用于碳減排目標(biāo)。

十、地緣政治視角

除了這些經(jīng)濟(jì)考慮，歐盟還應(yīng)該從地緣政治角度評估 CBAM 的全球影響，尤其是在俄羅斯發(fā)動(dòng)烏克蘭戰(zhàn)爭之后。西方國家對發(fā)展中國家總體上缺乏強(qiáng)烈支持其反俄立場的熱情感到驚訝。很少有非西方領(lǐng)導(dǎo)人公開譴責(zé)俄羅斯總統(tǒng)普京或?qū)δ箍茖?shí)施制裁。

這種缺乏團(tuán)結(jié)有很深的根源。例如，在非洲，許多人將歐洲對戰(zhàn)爭的反應(yīng)視為“雙重標(biāo)準(zhǔn)的典型例子”，鑒于對烏克蘭的政治和軍事支持與對非洲國家抗擊侵略和不穩(wěn)定的援助相比不成比例，對那些逃離的人的慷慨歡迎東歐的沖突和為基輔調(diào)動(dòng)的財(cái)政資源規(guī)模，”智庫歐洲之友的高級研究員保羅泰勒和優(yōu)素福特拉瓦利說。但更廣泛地說，正如國際危機(jī)組織總裁兼首席執(zhí)行官 Comfort Ero 強(qiáng)調(diào)的那樣，“（烏克蘭的）戰(zhàn)爭暴露了世界上大部分地區(qū)對過去幾十年西方權(quán)力行使方式的失望?！?/p>

因此，應(yīng)該在這種特定背景下解讀 CBAM 的全球影響，根據(jù)南非國際研究所的伊麗莎白·西迪羅普洛斯 (Elizabeth Sidiropoulos) 的說法，“人們總是認(rèn)為歐洲一方面給予，另一方面接受，往往比給予的更多”事務(wù)。在不適當(dāng)考慮本分析中提出的要點(diǎn)的情況下實(shí)施 CBAM，同時(shí)保持全球氣候融資規(guī)則不變，只會助長這種分裂。因此，通過更多地關(guān)注其全球和發(fā)展影響來改革 CBAM 應(yīng)該是一個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)，不僅從氣候正義的角度來看，而且也是烏克蘭戰(zhàn)爭引起的更廣泛的地緣政治考慮的結(jié)果。這些現(xiàn)實(shí)應(yīng)該迫使歐盟審查其與發(fā)展中國家接觸的條款和范圍。

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