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關(guān)于完善國(guó)家區(qū)域性公路交通應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備工作的思考

王智

摘要：公路應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備及保障能力，特別是應(yīng)對(duì)特別重大公路突發(fā)事件的大型、多功能、專業(yè)化裝備及其應(yīng)急處置和保障能力，對(duì)我國(guó)公路交通高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。但目前我國(guó)公路交通應(yīng)急儲(chǔ)備體系在儲(chǔ)備中心布局、建設(shè)和應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備等方面仍存在不足之處。本文分析了當(dāng)前國(guó)家區(qū)域性公路交通應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備工作存在的問(wèn)題，并針對(duì)性地提出相應(yīng)建議。

 一、國(guó)家區(qū)域性公路交通應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備的意義

我國(guó)幅員遼闊，災(zāi)害種類多且分布地域廣、發(fā)生頻率高，迫切需要增強(qiáng)交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)韌性和安全性，不斷提升以公路交通為基礎(chǔ)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。2011年以前，由于資金和政策的限制，我國(guó)各地對(duì)應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備重視程度不高，公路交通應(yīng)急儲(chǔ)備體系建設(shè)尚未起步，公路交通應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備基礎(chǔ)比較薄弱。各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門對(duì)公路搶通應(yīng)急裝備和物資保障能力的建設(shè)主要依托公路養(yǎng)護(hù)部門，這些應(yīng)急儲(chǔ)備物資及保障能力雖然在公路突發(fā)事件應(yīng)急搶險(xiǎn)保通中發(fā)揮了一定作用，但存在大型、多功能、專業(yè)化應(yīng)急處置和保障類設(shè)備數(shù)量不足，應(yīng)對(duì)特別重大公路突發(fā)事件的能力有限等問(wèn)題。

為應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題及不足，“十二五”及“十三五”期間，我國(guó)陸續(xù)規(guī)劃建設(shè)了一批國(guó)家區(qū)域性公路交通應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備中心（簡(jiǎn)稱儲(chǔ)備中心），但在輻射布局、設(shè)備配置等方面仍存在不足之處。我國(guó)作為世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，由氣候異常引發(fā)的臺(tái)風(fēng)、海嘯、洪澇以及地震等自然災(zāi)害正呈頻率增加、強(qiáng)度增大、范圍擴(kuò)大、分布不均、影響時(shí)間延長(zhǎng)的趨勢(shì)。同時(shí)，隨著我國(guó)公路網(wǎng)的持續(xù)完善，公路總里程不斷增加，公路橋梁和隧道，尤其是特大橋梁和特長(zhǎng)隧道不斷增多。在公路交通安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻的形勢(shì)下，進(jìn)一步提高對(duì)公路搶險(xiǎn)保通任務(wù)的繁重性和應(yīng)急處置重要性的認(rèn)識(shí)，充分重視應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系建設(shè)的必要性和緊迫性，加快完善國(guó)家區(qū)域性公路交通應(yīng)急裝備物資（大型、多功能及專業(yè)化的應(yīng)急處置類和保障類裝備物資）體系，切實(shí)提高公路交通應(yīng)急處置能力和水平，特別是應(yīng)對(duì)特別重大及重大公路突發(fā)事件的能力，對(duì)于公路高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)交通強(qiáng)國(guó)，均具有重要意義。

二、當(dāng)前國(guó)家區(qū)域性公路交通應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備工作存在的問(wèn)題

“十二五”及“十三五”期間，《交通運(yùn)輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》《交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)和應(yīng)急體系建設(shè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》及《國(guó)家區(qū)域性公路交通應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備中心布局方案》（以下簡(jiǎn)稱《布局方案》）的實(shí)施，對(duì)我國(guó)公路交通突發(fā)事件（尤其是特別重大公路突發(fā)事件）應(yīng)急處置能力的儲(chǔ)備起到了積極作用。例如，2014年以來(lái)，在年度全國(guó)公路交通軍地聯(lián)合應(yīng)急演練中，已配備的專業(yè)裝備和實(shí)戰(zhàn)工法發(fā)揮了重要的示范和引導(dǎo)作用；2018年11月，西藏自治區(qū)配備的應(yīng)急裝備物資在金沙江白格堰塞湖處置及G318公路橋梁損毀等重大突發(fā)事件搶通中，均發(fā)揮了決定性作用。我國(guó)公路交通應(yīng)急儲(chǔ)備體系正逐步完善，但在布局、建設(shè)和設(shè)備配置等方面仍存在如下問(wèn)題：

(一）儲(chǔ)備中心輻射范圍偏大、應(yīng)急到達(dá)時(shí)間偏長(zhǎng)，布局有待進(jìn)一步優(yōu)化

依據(jù)國(guó)家高速公路等全國(guó)干線公路分布情況，按照儲(chǔ)備中心輻射范圍500公里、輻射范圍內(nèi)儲(chǔ)備裝備物資一般情況下可在12小時(shí)內(nèi)到達(dá)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)參與救援工作的原則，目前布局的13個(gè)儲(chǔ)備中心覆蓋了我國(guó)東部和中部絕大多數(shù)區(qū)域（青海省、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)另行規(guī)劃，暫不考慮）。

但仍存在以下問(wèn)題：一是部分區(qū)域尚未被覆蓋，在遇到險(xiǎn)情和突發(fā)事件時(shí)，無(wú)法及時(shí)獲得應(yīng)急救援力量；二是重大突發(fā)事件對(duì)公路應(yīng)急裝備物資的需求量大，對(duì)應(yīng)急處置速度的要求也更高，現(xiàn)行500公里的輻射范圍和12小時(shí)內(nèi)到達(dá)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)參與救援工作的應(yīng)急速度難以滿足實(shí)際要求；三是大多數(shù)儲(chǔ)備中心的輻射范圍相互有交叉、多數(shù)區(qū)域被重疊覆蓋，容易導(dǎo)致設(shè)備重復(fù)配置，造成資源浪費(fèi)；四是每個(gè)儲(chǔ)備中心大多要負(fù)責(zé)不止一省一市的多個(gè)行政區(qū)域，在遇到險(xiǎn)情或是突發(fā)事件時(shí)，由于體制等原因，省市間、各行政區(qū)域間難以有效溝通和調(diào)度。

(二）對(duì)于裝備物資配置方案尚無(wú)量化指標(biāo)

裝備物資配置雖已明確了分類、名稱及技術(shù)要求、儲(chǔ)備形式等，但并沒(méi)有具體量化的配置指標(biāo)和方案，這使得在具體設(shè)備配置時(shí)隨意性較大。目前，不同區(qū)域的裝備物資配置同質(zhì)化嚴(yán)重，不能很好地體現(xiàn)轄區(qū)范圍的需求特征，同時(shí)由于缺乏量化指標(biāo)，導(dǎo)致各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目（儲(chǔ)備中心）配置的設(shè)備也數(shù)量不一，且個(gè)別儲(chǔ)備中心在配置時(shí)有盲目攀比傾向，會(huì)無(wú)限制地?cái)U(kuò)大配置規(guī)模，導(dǎo)致資源浪費(fèi)、設(shè)備閑置、建成后管養(yǎng)成本提高、財(cái)政負(fù)擔(dān)加大等問(wèn)題。

(三）平時(shí)常用、社會(huì)容易征用、地方儲(chǔ)備較充足等的裝備或設(shè)備在國(guó)家區(qū)域性儲(chǔ)備中心中配置偏多

國(guó)家區(qū)域性儲(chǔ)備中心在突發(fā)事件應(yīng)急處置中應(yīng)主要起調(diào)劑作用，主要儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)特別重大突發(fā)事件所必須、應(yīng)急處置能力強(qiáng)、平時(shí)不常用、社會(huì)征用困難、地方儲(chǔ)備不足的多功能、大型、專業(yè)裝備或設(shè)備。目前儲(chǔ)備中心配置中常會(huì)出現(xiàn)諸如消防類、清障類、油罐類、壓路機(jī)、攤鋪機(jī)等屬于公安、消防、養(yǎng)護(hù)建設(shè)類的超出公路應(yīng)急搶險(xiǎn)處置能力和職責(zé)范圍的裝備，且小型自卸車、平板車、工具車、小皮卡等相對(duì)常用、社會(huì)容易征用、地方儲(chǔ)備較充足等裝備配置偏多。同時(shí)，部分儲(chǔ)備中心配置裝備時(shí)，各裝備之間存在明顯的功能相近、類似或重復(fù)的問(wèn)題。

(四）儲(chǔ)備中心的建設(shè)與建成后的運(yùn)維經(jīng)費(fèi)困難

盡管納入《布局方案》且符合條件的項(xiàng)目將獲得車購(gòu)稅專項(xiàng)資金補(bǔ)助，但補(bǔ)助資金也僅限于專項(xiàng)用于儲(chǔ)備中心裝備物資的購(gòu)置以及管理信息系統(tǒng)建設(shè)，而儲(chǔ)備中心建成后的運(yùn)營(yíng)、設(shè)備維護(hù)等資金只能靠地方自籌。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，國(guó)家車購(gòu)稅從2011年的約2050億元增長(zhǎng)到2019年的約3500億元， 但據(jù)初步匡算，“十二五”以來(lái)國(guó)家用于儲(chǔ)備中心建設(shè)的車購(gòu)稅專項(xiàng)資金并不多，合計(jì)僅約10多億元。加之每年各儲(chǔ)備中心維護(hù)、管養(yǎng)的資金平均大約為500萬(wàn)元，主要包括人員、日常辦公、裝備物資維護(hù)保養(yǎng)、定期演練等相關(guān)費(fèi)用，且運(yùn)維管理成本呈逐年上漲趨勢(shì)。整體而言，由于自身的公共、公益事業(yè)屬性，儲(chǔ)備中心的相關(guān)設(shè)備設(shè)施等不能用于經(jīng)營(yíng)，無(wú)法完成自我救贖、造血功能，故每年通過(guò)中央預(yù)算及地方財(cái)政用于儲(chǔ)備中心建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)的資金仍相當(dāng)緊張。

(五）儲(chǔ)備中心的相關(guān)信息尚不能共享

由于各個(gè)儲(chǔ)備中心乃至區(qū)域的管理信息系統(tǒng)尚不健全，各儲(chǔ)備中心裝備物資種類、數(shù)量、分布等相關(guān)信息不能共享，在應(yīng)對(duì)特別重大突發(fā)事件時(shí)，有效跨區(qū)域調(diào)度面臨一定困難，也不利于全國(guó)統(tǒng)籌調(diào)度。

三、完善國(guó)家區(qū)域性公路交通應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備的建議

“十四五”以來(lái)，我國(guó)仍面臨著自然災(zāi)害頻發(fā)帶來(lái)的公路搶險(xiǎn)保通的繁重任務(wù)，需要面對(duì)事故災(zāi)難多發(fā)、公路應(yīng)急處置難度大的實(shí)際情況。此外，全球氣候變化影響的持續(xù)擴(kuò)大，也對(duì)公路應(yīng)急處置施加了更大的壓力和難度。

與此同時(shí)，《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》和《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)路規(guī)劃綱要》對(duì)公路服務(wù)保障能力提出了更高的要求，也指明了公路服務(wù)保障進(jìn)一步提升的方向。而人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，也對(duì)公路服務(wù)保障能力提出更高的期望。

為此，本文對(duì)完善國(guó)家區(qū)域性公路交通應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備工作提出如下建議：

(一）應(yīng)充分考慮和統(tǒng)籌省、市儲(chǔ)備資源，制定國(guó)家區(qū)域性公路交通應(yīng)急裝備物質(zhì)儲(chǔ)備方案

根據(jù)《公路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，目前我國(guó)公路交通應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備體系由部、省、市三級(jí)公路交通應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備中心（點(diǎn)）構(gòu)成, 其中國(guó)家區(qū)域性儲(chǔ)備中心由交通運(yùn)輸部根據(jù)我國(guó)公路突發(fā)事件的類型特點(diǎn)及分布規(guī)律，在全國(guó)范圍內(nèi)規(guī)劃建設(shè)，主要應(yīng)對(duì)所覆蓋區(qū)域內(nèi)特別重大公路突發(fā)事件（Ⅰ級(jí)）的應(yīng)急處置對(duì)裝備物資的要求。

儲(chǔ)備中心在布局時(shí)，應(yīng)充分考慮和統(tǒng)籌省、市級(jí)公路儲(chǔ)備規(guī)模及能力，以突出儲(chǔ)備中心在應(yīng)急突發(fā)事件應(yīng)急處置中的調(diào)劑作用，主要儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)特別重大突發(fā)事件所必須、應(yīng)急處置能力強(qiáng)、平時(shí)不常用、社會(huì)征用困難、地方儲(chǔ)備不足的多功能、大型、專業(yè)裝備或設(shè)備。

(二）進(jìn)一步完善布局，提高儲(chǔ)備中心有效覆蓋率

按照目前500公里和12小時(shí)取小值布局的原則，全國(guó)范圍內(nèi)已形成分區(qū)域集中布置的幾個(gè)大型儲(chǔ)備中心，但規(guī)劃布局?jǐn)?shù)量仍偏少，且12小時(shí)到達(dá)仍影響應(yīng)急的時(shí)效性。為進(jìn)一步提高儲(chǔ)備中心有效覆蓋面積和縮短到達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)時(shí)間，提高公路交通應(yīng)急處置能力和水平，建議應(yīng)以省（直轄市）為單元布局、每個(gè)省至少布局一到兩個(gè)儲(chǔ)備中心為宜，增加規(guī)劃布局布點(diǎn)的個(gè)數(shù)，縮小儲(chǔ)備中心的服務(wù)半徑、提高有效的覆蓋和服務(wù)面積，同時(shí)可考慮適當(dāng)降低和控制每個(gè)儲(chǔ)備中心的建設(shè)規(guī)模和裝備物資的配置標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模。

(三）量化儲(chǔ)備中心裝備物資的配置方案

應(yīng)進(jìn)一步補(bǔ)充完備儲(chǔ)備中心的建設(shè)目標(biāo)、能力要求和裝備物資的種類、技術(shù)參數(shù)等，特別是對(duì)裝備物資配置方案提出配置規(guī)模依據(jù)、配置的設(shè)備規(guī)格型號(hào)等量化指標(biāo)，使各儲(chǔ)備中心裝備物資配置有據(jù)可依，也可減少各個(gè)地區(qū)省市的裝備物資配置同質(zhì)化現(xiàn)象，既有基礎(chǔ)配置（可以在相鄰周邊區(qū)域統(tǒng)籌調(diào)度和協(xié)同作業(yè)），也可有特需配置（體現(xiàn)本區(qū)域特有配置），形成區(qū)別和側(cè)重?，F(xiàn)行按照四個(gè)作業(yè)面同時(shí)進(jìn)行作業(yè)的配置原則，可以作為參考，但不應(yīng)成為統(tǒng)一的標(biāo)配，建議進(jìn)一步調(diào)研各省市應(yīng)急搶險(xiǎn)作業(yè)實(shí)際需求，并結(jié)合規(guī)劃布局的規(guī)模，適當(dāng)調(diào)減同時(shí)作業(yè)面數(shù)量。

(四）強(qiáng)化國(guó)家中心的功能定位，專款專用，僅用于特、大型設(shè)備

“十四五”以前，使用車購(gòu)稅專項(xiàng)資金對(duì)符合條件的儲(chǔ)備中心項(xiàng)目給予資金補(bǔ)助的比例是70%（ 青海省、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)）或50%（ 除前述三個(gè)地區(qū)），“十四五”期間使用車購(gòu)稅專項(xiàng)資金補(bǔ)助比例統(tǒng)一調(diào)整到40%，總體來(lái)看，對(duì)于儲(chǔ)備中心的資金補(bǔ)助有所減少。因此應(yīng)明確平時(shí)常用、社會(huì)容易征用、地方儲(chǔ)備較充足等裝備或設(shè)備的定義，調(diào)研排查后，統(tǒng)計(jì)各省級(jí)、市級(jí)儲(chǔ)備中心以及社會(huì)力量配備上述裝備、物資的規(guī)模數(shù)量，在規(guī)劃儲(chǔ)備中心時(shí)應(yīng)充分考慮統(tǒng)計(jì)結(jié)果，有區(qū)別地使用補(bǔ)助資金，建議針對(duì)儲(chǔ)備中心的功能定位?？顚Ｓ?，總體傾向?yàn)椋褐醒胙a(bǔ)助資金只用于大型的、重大型的、特大型的專業(yè)化裝備物資，常規(guī)的裝備設(shè)備不宜配置，或少量配置，應(yīng)盡量由其他各級(jí)儲(chǔ)備中心統(tǒng)籌。

(五）深入研究資金來(lái)源問(wèn)題，保證公路應(yīng)急儲(chǔ)備的可持續(xù)發(fā)展

貫徹落實(shí)深化投融資體制改革的意見，激發(fā)民間投資潛力，引導(dǎo)、鼓勵(lì)企業(yè)及社會(huì)以各種方式參與公路交通應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備體系建設(shè)，逐步形成政府引導(dǎo)扶持、社會(huì)廣泛參與、投資主體多元化的投融資體制。完善政府和社會(huì)資本合作模式，合法合規(guī)推廣PPP模式。探索設(shè)立省、市級(jí)儲(chǔ)備體系投資基金，加大對(duì)儲(chǔ)備中心建設(shè)的支持力度。提高公共財(cái)政對(duì)儲(chǔ)備體系建設(shè)發(fā)展的投入。

四、結(jié)語(yǔ)

在國(guó)家高速公路網(wǎng)、國(guó)省道公路網(wǎng)的逐步建成的背景下，“十四五”期間，我國(guó)區(qū)域性公路交通應(yīng)急裝備物資儲(chǔ)備中心的建設(shè)及儲(chǔ)備體系的完善，將同步考慮新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局的新要求，并進(jìn)一步考慮軍民融合發(fā)展的時(shí)代需要，為我國(guó)公路交通高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。

注：原文載自《中國(guó)工程咨詢》2022年第10期，本次發(fā)表有改動(dòng)。文中圖片來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)。