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基礎設施采用PPP模式的可持續(xù)應用及實現(xiàn)路徑

李開孟  伍迪

PPP模式廣泛用于基礎設施和公共服務領域，但是不同國家和相關國際組織對PPP模式的內(nèi)涵及其特征存在不同的理解，而且PPP模式的基本特征隨著時代的發(fā)展也在不斷發(fā)生變化。本文系統(tǒng)梳理了PPP與相關概念的關系，總結世界各國PPP模式應用的主要經(jīng)驗，基于目標視角提出不同類型PPP模式的主要特征及其演進規(guī)律，并為政策制定者和項目決策者提出相關建議。

一、引言

基礎設施與公共服務的不合理供給可能會產(chǎn)生政府失靈和市場失靈問題。為了解決傳統(tǒng)的完全由政府部門提供公共服務模式下的政府失靈問題，以及完全由企業(yè)提供公共服務模式下的市場失靈問題，世界各國一直在探索如何發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，建立合作伙伴關系，進行體制機制的改革創(chuàng)新，提升公共服務供給的質量和效率^[1]。這種探索催生了PPP模式的形成和發(fā)展，對于推動基礎設施建設領域投融資體制的改革創(chuàng)新發(fā)揮了重要作用^[2][3]。PPP模式雙方合作的核心目的，就是既要發(fā)揮好公共部門的職能，又要充分發(fā)揮市場配置資源的積極作用^[4]，從而提升公共服務的供給質量和效率^[5]。

伴隨PPP理念的實踐應用，也產(chǎn)生了越來越多不同的具體PPP操作模式，這為項目決策者提供很大選擇空間的同時，也增加了選擇的難度^[6]。不同國家、不同領域、不同項目往往會有模式選擇的不同偏好，選擇何種模式往往取決于各國PPP政策執(zhí)行的目標和目的^[7]。同時，PPP內(nèi)涵和采用PPP模式目標的不斷延伸，造成了PPP與一些其他相關既有概念的混淆，例如BOT、PFI、特許經(jīng)營、政府采購等，這也給政策制定者和項目決策者提出了更高的要求^[8]。因此，針對上述問題，本文首先系統(tǒng)梳理PPP與相關概念的關系，總結PPP模式在一些代表性國家推廣應用的實踐經(jīng)驗。在此基礎上，從政府采用PPP模式目標優(yōu)先次序選擇的視角，提出PPP模式的三個基礎類型，最后總結三個類型PPP模式的基本特點、代際演進及實踐應用的對策建議。

二、PPP相關概念辨析

(一)PPP與BOT

PPP項目倡導的“可持續(xù)伙伴關系”理念^[9][10]可以通過多種具體模式來實現(xiàn)，BOT模式是其中最常見的具體模式之一。但是，并不能認為BOT和PPP兩個概念相同，事實上，從概念層次來看，BOT和PPP實際上是兩個層次視角下的不同概念。BOT概念的視角是從項目全生命周期的主要流程視角下進行定義的，強調(diào)項目要經(jīng)過建設（Build）、運營（Operate）和移交（Transfer）等主要流程，因此，無論任何類型回報機制的PPP項目，都可以采用BOT模式類型的合同進行項目建設、運營、移交等流程中相關權利義務的約定，在這個流程視角下，BOT又衍生了很多種模式，如BOOT、TOT、ROT、BOO等；與之相比，PPP則強調(diào)合作雙方是否能夠建立一種可持續(xù)的“合作伙伴關系”（Partnerships），其概念是從項目的利益相關者之間關系的視角進行定義的。

對于BOT項目而言，如果在BOT合同中的設計考慮了項目利益相關者之間可持續(xù)的合作伙伴關系，即充分體系了PPP概念所倡導的理念，那么這樣的BOT項目同時也就是PPP項目；如果項目的BOT合同僅約定了項目在運作的建設、運營、移交各流程中每個階段的具體活動，而忽視了構建項目參與主體之間的長期合作伙伴關系，例如忽視了雙方的利益與風險分擔機制，那么這樣的交易結構在理念上不能稱之為PPP項目，這種BOT也應該是推廣應用PPP模式所應盡量避免的^[11]。

邏輯上，所有類型的PPP項目都可以采用BOT（包含其各種衍生模式）的合同結構，因此就字面而言都可以稱之為BOT項目^[12]。但是，并不是所有類型的BOT項目均能符合PPP的理念要求，而被稱之為PPP項目。

(二)PPP與PFI

PFI（Private Financing Initiative）基本含義就是強調(diào)要由私營部門在基礎設施融資中發(fā)揮主導作用，由私營部門主導進行項目建設，具體可以從狹義和廣義的不同角度進行理解。就廣義而言，凡是屬于私營部門主導融資的基礎設施市場化運作項目均屬于PFI項目；就狹義而言，PFI項目專指起源于英國的政府付費型PPP模式，這類項目應該按照政府采購公共服務的程序要求進行運作。在英國，PPP和PFI一般為同一個概念，這是由于英國主要采用政府付費的方式推廣PPP，但如果推廣到國際范疇，對于使用者付費模式的PPP稱為PFI顯然不太合適，因此在國際上，又逐漸演變?yōu)閷⒄顿M類的PFI稱為狹義的PPP，從而體現(xiàn)PFI與PPP之間的差異。

PFI強調(diào)基礎設施融資的責任主體，即要由私營部門主動發(fā)起融資進行項目建設和實施。在邏輯上，所有類型PPP項目都應該強調(diào)私營部門在融資中發(fā)揮主導作用，因此都應該符合PFI（私營主導融資）的理念，因此可以認為PPP和PFI在概念的外延上完全重合。如果PPP項目的融資不是由私營部門主導的，而是由政府部門或其代理機構（比如當?shù)卣聦俚膰衅髽I(yè)等）主導的，這類PPP就失去了其本來含義。但是，在國際PPP模式的實踐應用中，PFI一般取其狹義內(nèi)涵，即專指政府付費購買服務類PPP模式。

(三)PPP與特許經(jīng)營

特許經(jīng)營在中文的語境下一般有兩種含義^[13]，一種是指在商業(yè)活動中的特許經(jīng)營，即英文對應的franchise，例如某商店加盟了某商業(yè)品牌，在其品牌的特許下可以經(jīng)營相關品牌的產(chǎn)品；另一種是基礎設施與公用事業(yè)領域中的特許經(jīng)營，即英文對應的concession，例如企業(yè)無權對某基礎設施使用者進行收費，經(jīng)政府特許后企業(yè)可以經(jīng)營該項目并進行收費。與PPP概念相提并論的特許經(jīng)營，一般為后者concession^[14]。從時間上看，特許經(jīng)營概念的出現(xiàn)早于PPP概念的出現(xiàn)^[15]。

與PFI模式有廣義和狹義之分一樣，特許經(jīng)營PPP模式也有廣義和狹義之分。廣義的特許經(jīng)營模式和廣義的PFI模式與廣義的PPP模式的外延相同，都是指由私營部門主動發(fā)起融資，由公共部門和私營部門建立合作伙伴關系進行基礎設施項目實施的運作模式。狹義的特許經(jīng)營模式則專指以使用者付費為基礎，由私營部門承擔基礎設施項目的經(jīng)營和市場風險的基礎設施項目實施模式。就邏輯而言，廣義的PPP模式包括狹義的政府付費的PFI模式和使用者付費的特許經(jīng)營模式兩種基本類型。

(四)PPP與政府采購

政府采購是政府使用財政資金對公共服務的采購行為，政府采購視角下的PPP項目即需要運用政府根據(jù)績效對公共服務的提供進行付費的項目。政府采購視角下的PPP模式，即政府付費購買服務類PPP模式，是廣義的PPP模式的重要類型。在英國由于使用者付費類的PPP項目很少，基本上都是政府付費類的PPP項目，因此在英國又將這種政府付費類的PPP項目稱為PFI模式，而在法國則將政府付費購買服務類PPP模式稱為CP模式。中國現(xiàn)有的政策框架中，習慣將所有類型的PPP模式都視為政府采購，源自于我國財政部等部門制定的一些PPP政策文件，這些政策文件實際上也主要借鑒了英國的相關政府部門推廣應用狹義PFI的相關經(jīng)驗^[16]。

基于以上分析，將PPP與BOT、PFI、特許經(jīng)營、政府采購等相關概念的辨析總結如表1所示。

表1  PPP與相關概念辨析

綜上所述，雖然來自不同國家及國際組織的相關專家，對PPP、Concession、PFI三個術語的基本內(nèi)涵存在不同理解，但是如果僅從這三個術語的字面含義去理解，這三個術語所闡述的其實是同一個對象，內(nèi)涵完全重疊，所不同的僅是從不同的角度去理解同一個事情^[17]。如上所述，Concession強調(diào)原本由公共部門負責的基礎設施及公共服務，授權由私營部門來承擔；PFI則強調(diào)，既然由私營部門來承擔，則要求由私營部門發(fā)起融資，以解決政府財政資金不足的問題；PPP則強調(diào)基礎設施的建設和運營，必須由公共部門和私營部門建立平等合作的伙伴關系來完成。在實踐中逐漸形成的共識是^[18]：特許經(jīng)營模式強調(diào)依靠市場經(jīng)營（主要指使用者付費）獲得私營部門的投資回報；PFI強調(diào)依靠政府按照績效付費獲得私營部門的投資回報。客觀而言，僅從PFI術語的字面理解，看不出政府績效付費的內(nèi)涵，也解讀不出必須進行物有所值評價（value for money）的含義。同樣，從特許經(jīng)營的字面理解，同樣解讀不出來使用者付費等內(nèi)涵。但是，人們在實踐中對PPP相關術語所賦予的不同內(nèi)涵，已經(jīng)形成相當廣泛的共識，這就是對各個術語的狹義理解。

三、不同國家的PPP實踐

PPP目前仍然沒有一個廣泛認可的定義，部分國家和地區(qū)相關機構根據(jù)自身情況界定了PPP概念與范圍，如澳大利亞基礎設施建設委員會（Infrastructure Australia）^[19]、英國財政部（HM Treasury）^[20]、加拿大PPP委員會（Canadian Council for Public Private Partnerships）^[21]、美國 PPP 委員會（National Council on Public Private Partnerships）^[22]、美國交通部（United States Department of Transportation）^[23]、歐盟委員會（European Community）^[24]等。不同國家和地區(qū)PPP的概念與定義直接與本國國情與基礎設施投融資政策相關，其實踐也呈現(xiàn)出一定的差異性。

(一)英國

在英國，PPP是基礎設施項目建設的重要方式之一。英國的PPP項目雖然也分為特許經(jīng)營和私人融資計劃PFI兩大類，但PFI占更多比重。自1992年英國政府推出私人融資計劃PFI這個概念以來，英國的PFI/PPP的概念與實踐就在不斷的爭議中發(fā)展，雖然其在公共服務領域的私人融資功能極其重要，但在隨后的實踐中依然存在很多問題^[25]。2012年，英國政府發(fā)布了新版PFI模式稱為PF2，PF2保留了PFI的基本結構，同時針對PFI中的問題進行了全面改革，包括增加PFI債務的透明度，改善成本效率，加強政府的監(jiān)控，及一系列為了應對日益復雜經(jīng)濟條件而采取的措施，推動公私部門之間真誠的伙伴關系^[26]。但是從2019年初開始，英國財政部不再采用PFI的模式運作基礎設施項目。

(二)加拿大

在加拿大，根據(jù)政府部門的需求和項目的特征，基礎設施項目的運作采用多種方式。傳統(tǒng)的基礎設施交付模式主要有設計-建設（Design-Build，簡稱 DB）和設計-招標-建設（Design-Bid-Build，簡稱 DBB）。DBF（Design-Build-Finance，即設計-建設-融資）模式也已被大量的市政項目所采用。譬如不列顛哥倫比亞省（British Columbia，簡稱BC）的SHOAL中心項目、多倫多市的Pan Am Game項目、蒙特利爾市的AMT Maintenance Centre和地下停車場項目均采用DBF模式。加拿大依據(jù)政府和私營部門之間責任和風險分擔比例的不同，將PPP分為一系列不同的模式。下圖是加拿大PPP理事會以私營部門在項目中的參與度和風險承擔程度為參數(shù)，對PPP模式做出的分類。

資料來源：The Canadian Council for Public-Private Partnerships

圖1  加拿大PPP模式群特征圖

(三)澳大利亞

在澳大利亞歷史上有幾種常見的PPP模式，包括設計-建造-維護（DBM）、設計-建造-維護-運營（DBMO）、建造-擁有-運營（BOO）、建造-擁有-運營-轉移（BOOT）和設計-建造-融資-運營（DBFO）等。其中DBFO模式是最為常見的模式，典型的項目結構是包括25至30年的特許經(jīng)營期和全生命周期的服務交付。近期的PPP項目交易結構的設計中，除要求項目運營期進行績效付費之外，通常還要求政府部門在建設期進行特定形式的資金投入，例如特定時點政府的資本投入。一個典型的交易結構設計是政府在項目建造完成或運營穩(wěn)定初始時點，按照項目實際條件與約定條件的匹配情況，向該PPP項目中注入已約定的政府財政資金投入。

(四)日本

日本最常見的PPP運作是BTO模式，即建設-移交-運營，占日本PPP合同類型的71%，這是因為在日本對一些較敏感的、重要的基礎設施，政府或公共部門希望在民營企業(yè)完成設施建設后第一時間把所有權移交給公共部門，之后私營企業(yè)按照協(xié)議去經(jīng)營這些基礎設施。相比較，日本BOO/BOT方式只占到PPP合同類型的15.7%。

數(shù)據(jù)來源：日本內(nèi)閣府

圖2  1999-2015年日本PPP/PFI按項目方式分類情況

(五)新加坡

新加坡常用的PPP模式是DBOO（設計-建設-擁有-運營）以及DBFO（設計-建設-融資-運營）模式，或者是兩者的變體。DBOO指私營企業(yè)設計、建設、擁有（自然要求企業(yè)進行投資融資）并運營，但到期后有償處置資產(chǎn)而不是無償移交給公共部門。DBFO是指設計、建設、融資和運營職能統(tǒng)一由一家服務提供商完成。根據(jù)整個項目持續(xù)運營期間提供服務的績效，由公共部門向該私營企業(yè)付費（但在服務交付之前不應付款）。這種模式有利于確保高效利用政府部門的財政資金，同時有利于提高項目現(xiàn)金流的確定性。DBFO模式還要求把項目的財務風險轉嫁給私營企業(yè)，讓私營合作者承擔適當?shù)谋M職調(diào)查義務，以便確保項目的財務穩(wěn)健，從而為得到銀行融資創(chuàng)造條件。

四、基于目標視角的PPP模式三種基本類型

基于PPP相關概念的分析和世界各國PPP模式的實踐應用及演進過程，從政府采用PPP模式的目標視角，可以將PPP模式劃分為三種基本類型^[27]。

(一)將PPP視為政府采購公共服務的工具

PPP 概念的最早提出，是出于解決財政資金使用的質量和效率問題。在傳統(tǒng)的思維框架下，公共服務的提供應使用財政資金。對于一些必須由財政資金承擔的公共服務領域，不能通過所謂的市場化運作，讓財政資金躲避責任。在英國撒切爾夫人執(zhí)政期間，將能夠進行使用者付費的基礎設施項目都進行了徹底的市場化改革，沒有進行市場化改革的領域均為涉及社會公共利益的核心領域。PPP概念的提出，起源于英國1992年的梅杰政府，完善于布萊爾政府，被稱為PFI，在英國被理解為財政資金按照績效進行付費的政府購買服務。英國在過去20多年實施PFI項目700多個，總投資700多億英鎊，范圍涉及醫(yī)療健康、國防設施、教育、交通、環(huán)境、文體設施等。英國所稱PFI模式，是政府付費類PPP模式，本質上屬于政府延期付費。采用這種模式，使得利用私人資本開展基礎設施建設的領域得以擴展，即傳統(tǒng)上必須由政府財政資金進行投資建設的公共基礎設施領域，也可以采用私營資本主導的模式進行投資建設。PFI模式使得英國中央和地方政府較好地利用了市場化的專業(yè)能力，提升了基礎設施和公共服務的品質，改變了政府治理的理念和方式，使英國成為全球領先的PPP實踐者^[28]。

基于英國PFI實踐而催生的“PPP模式”，是人們對PPP模式的最初理解，因此也被稱為狹義PPP或純PPP，英國也被認為是全球最先提出并實踐PPP模式的國家。基于英國PFI概念所提出的PPP運作框架，稱之為第一代PPP，主要應用于社會性基礎設施領域。由于第一代PPP模式是一種政府采購公共服務的工具，因此政府在推廣應用過程中，最關心的即是PPP模式能否降低公共服務的采購成本，是否比傳統(tǒng)政府采購公共服務方式的效率更高，英國政府出臺的相關政策正是基于這種考慮制定的。英國制定了在項目可行性研究階段將傳統(tǒng)政府采購模式與PPP模式采購成本進行比較的方法與流程，以保證PPP模式能夠實現(xiàn)物有所值（VfM，Value for Money），并明確界定PPP項目的產(chǎn)出要求（Output Specification）以規(guī)范項目的實施和交付。通過計算假設采用傳統(tǒng)政府采購模式下政府的采購成本，即公共部門比較值（PSC，Public Sector Comparator），將PSC值與采用PPP模式下政府負擔的成本進行比較，通過判斷是否符合物有所值（VfM）的要求來決定是否引入私營資本。

第一代PPP模式在作為政府采購公共服務工具的這種理念及目標定位下，PPP模式的制度設計，主要關注政府采購公共服務和公共產(chǎn)品的采購標準或產(chǎn)出規(guī)定、政府購買公共服務的流程、采購的價格以及財政資金的支付能力等。在這種功能定位影響下，政府重點開展財政支付的PSC分析和財政承受能力論證。以英國PFI模式為范本，澳大利亞、加拿大等英聯(lián)邦國家以及亞洲的日本等國都在“政府采購工具”的功能定位下推廣本國的PPP模式，這種功能定位的PPP模式在世界各國的推廣應用相對比較普遍，并已形成較為完善的制度體系。第一代PPP在本質上強調(diào)“資金為本”（Money-first PPP）的核心理念，強調(diào)發(fā)揮財政資金的價值（Value for Money）。

(二)將PPP作為促進經(jīng)濟發(fā)展的工具

PPP概念的提出，是對世界各國和國際組織在基礎設施和公共服務領域如何發(fā)揮市場機制作用所進行的實踐探索，其基本理念就是PPP模式的應用范圍不應局限于政府財政資金必須履行支付責任的社會基礎設施領域，應該在更大范圍發(fā)揮作用。進入21世紀以來，人們根據(jù)新出現(xiàn)的PPP概念，在總結法國等國家已經(jīng)運用100多年的特許經(jīng)營模式經(jīng)驗的基礎上，結合廣大發(fā)展中國家迫切希望實現(xiàn)經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展的需要，進行創(chuàng)新總結，形成新一代PPP項目運作框架，成為PPP模式的重要組成部分，是從PPP的角度對過去的特許經(jīng)營模式所進行的升級和優(yōu)化。在基礎設施特許經(jīng)營領域根據(jù)PPP模式的內(nèi)涵所進行的理念創(chuàng)新，實際上促使了PPP內(nèi)涵的擴展，并形成第二代PPP，是在第一代PPP的基礎上對特許經(jīng)營模式內(nèi)涵的創(chuàng)新和拓展。

特許經(jīng)營模式起源于法國，已有100多年歷史，完善于20世紀20、30年代。19世紀初開始，是法國社會基礎設施建設相對繁榮的時期，即進入大規(guī)模基礎設施建設階段。巴黎大都市的建設格局，主要形成于該時期。在此期間，法國政府提出將能夠收費的基礎設施的建設及運營權讓渡給私營部門，私營部門通過“使用者付費”獲取投資回報，于是出現(xiàn)了“特許經(jīng)營”的基礎設施項目運作模式，在資金來源結構上屬于無追索或有限追索項目融資模式。特許經(jīng)營具體可采用BOT、BOOT等多種運作模式。雖然可能需要政府補貼，但核心理念是要求使用者付費。對于無法實現(xiàn)使用者付費的領域，仍然采用傳統(tǒng)的政府投資建設的項目運作模式。這里所言特許經(jīng)營，關注的是基礎設施建設領域，不涉及商業(yè)連鎖、品牌加盟等商業(yè)性“特許經(jīng)營”。

特許經(jīng)營強調(diào)行政授權。法國是大陸法系國家，有專門針對特許經(jīng)營的立法，逐步形成基礎設施領域通過使用者付費進行特許經(jīng)營的各種模式。這種模式雖然要簽署特許經(jīng)營協(xié)議，該協(xié)議被認定為屬于行政合同，強調(diào)通過國家法律來規(guī)范各方行為。強調(diào)用戶是支付主體，私營部門投資回報以使用者付費為主，政府補貼為輔。這種模式本質上要求自上而下的行政授權，因此在實際運作中容易形成壟斷。政府為了保證私營部門獲得合理回報，可以采用排他性條款等特別的制度安排。私營企業(yè)承擔市場經(jīng)營的相關風險，沒有財政資金對私營投資回報的保底條款。法國特許經(jīng)營模式的提出早于PPP概念的出現(xiàn)。過去100多年實行的特許經(jīng)營模式，雖然和當前的PPP理念基本相通，但并沒有有意識地按照現(xiàn)代PPP的理念來理解和闡釋特許經(jīng)營模式。

第二代PPP強調(diào)通過公共部門和私營部門之間建立合作伙伴關系，激發(fā)社會資本參與基礎設施、公用事業(yè)項目建設與投資的積極性，通過推動市場化改革，完善收費及價格形成機制，構建基于市場化運作的項目投資回報機制^[29]。社會資本所獲得的回報，不再受到政府財政資金支付能力的硬約束，政府更關注宏觀層面上特定PPP項目對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展及市場機制成熟度的帶動作用。這類PPP模式重點關注如何發(fā)揮價格機制的作用，構建基于市場化的回報機制，盡量做到避免投入財政資金，或者盡可能少地使用財政資金。在這種框架體系下，基于政府采購公共服務理念下的物有所值評價和財政承受能力論證就顯得不太重要。

第二代PPP模式重點關注經(jīng)濟性基礎設施。社會資本所獲得的投資回報，不再受到政府財政資金支付能力的硬約束，政府轉而更加關注給予項目的優(yōu)惠政策等支持、合同實施整體的嚴格控制、項目短期與長期目標的協(xié)同、項目建設承包市場的專業(yè)性和成熟度等更宏觀層面的問題。法國以及其他一些大陸法系的國家在特許經(jīng)營模式上的創(chuàng)新，豐富了PPP模式的內(nèi)涵，對PPP理念進行新的詮釋，即將PPP的功能定位為撬動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一種工具。這類PPP的理念及制度體系目前仍然處于形成階段，必將得到廣大發(fā)展中國家的重視和推廣應用。第二代PPP模式的核心理念是強調(diào)“經(jīng)濟為本”（Economy-first PPP），強調(diào)促進經(jīng)濟發(fā)展的價值（Value for Economy）。

(三)將PPP作為實現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標的工具

無論是第一代PPP強調(diào)將PPP作為提高財政資金使用質量和效率的工具，還是第二代PPP強調(diào)發(fā)揮其促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展質量和效率的工具作用，本質上都是強調(diào)要發(fā)揮PPP的效率功能，但沒有對公平問題予以應有關注。聯(lián)合國系統(tǒng)目前正在推動的以可持續(xù)發(fā)展理念指導下的PPP模式^[30]，是PPP模式的一種新的形態(tài)，代表未來的PPP模式發(fā)展方向，因此稱之為第三代PPP。這種新型的PPP模式，強調(diào)要發(fā)揮PPP模式在促進社會可持續(xù)發(fā)展方面的效率功能，但從經(jīng)濟發(fā)展的角度，實際上是在強調(diào)要發(fā)揮PPP模式的公平功能，是對PPP模式功能定位理解的重大突破^[31]。

《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的17項具體目標為：（1）在全世界消除各種形式的貧困；（2）消除饑餓，實現(xiàn)糧食安全，改善營養(yǎng)狀況和促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；（3）確保健康的生活方式，促進各年齡段人群的福祉；（4）實現(xiàn)包容和公平的優(yōu)質教育，為全民提供終身學習機會；（5）實現(xiàn)性別平等，提高全體女性和女童的權利；（6）為所有人提供清潔飲水和衛(wèi)生設施，并進行可持續(xù)管理；（7）確保人人獲取價格合理、可靠和可持續(xù)的現(xiàn)代能源；（8）促進持久、包容和可持續(xù)的經(jīng)濟增長，實現(xiàn)充分的生產(chǎn)性就業(yè)，確保人人獲得體面的工作；（9）建造具備抵御災害能力的基礎設施，促進具有包容性的可持續(xù)工業(yè)化，推動創(chuàng)新；（10）減少國家內(nèi)部和國家之間的不平等；（11）建設包容、安全、有抵御災害能力和可持續(xù)的城市和人類居住區(qū)；（12）確?？沙掷m(xù)的消費和生產(chǎn)模式；（13）采取緊急措施應對氣候變化及其影響；（14）保護海洋并以可持續(xù)方式利用海洋資源，以促進可持續(xù)發(fā)展；（15）保護、恢復和促進以可持續(xù)方式利用陸地生態(tài)系統(tǒng)，以可持續(xù)方式管理森林，防治荒漠化，制止和扭轉土地退化，遏制生物多樣性的喪失；（16）創(chuàng)造和平、包容的社會以促進可持續(xù)發(fā)展，為所有人提供訴諸司法的機會，在各層級建立有效、負責和包容的機構；（17）加強貫徹落實手段，重振可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關系。

按照聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會專家的理解，要改變傳統(tǒng)的在發(fā)達國家使用的強調(diào)資金價值的公共采購PPP模式，應更加強調(diào)關注減貧、氣候變化、女性賦權等內(nèi)涵的以人為本理念。在PPP作為實現(xiàn)以人為本和可持續(xù)發(fā)展工具的這種理念及目標定位下，PPP不再僅僅作為政府采購或促進經(jīng)濟發(fā)展的工具，而是更加強調(diào)發(fā)展的最終目的必須圍繞人的需求，把人放在第一位，這就將PPP模式的運作理念和目標定位提升到一種新的高度，代表未來PPP的發(fā)展方向。第一代PPP和第二代PPP都具有短期功利性特征，主要目的是要解決財政資金使用和當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的效率問題，但沒有充分考慮在基礎設施的市場化運作過程中如何有效解決公平及社會發(fā)展問題^[32]。在聯(lián)合國歐經(jīng)會的推動下，目前正在探索新一代PPP模式，這里稱之為第三代PPP，希望解決基礎設施市場化運作中的公平和效率問題。第三代PPP的核心理念是強調(diào)“以人為本”（People-first PPP），強調(diào)人的價值（Value for People）。

五、不同類型PPP模式關注的核心問題

(一)第一代PPP模式關注的核心問題

第一代PPP著力于改善政府采購公共服務的質量和效率，重點關注以下問題：（1）聚焦于社會基礎設施領域，目的是提高社會基本公共服務供給的質量和效率；（2）屬于私營融資的政府付費項目，要求由私營部門負責項目建設的融資，政府根據(jù)私營部門提供公共服務的績效進行付費，私營部門通過政府付費取得初始投資的合理回報；（3）政府付費的依據(jù)主要是社會基礎設施的可用性，根據(jù)運營期的關鍵績效指標（KPI）進行付費，私營部門不承擔市場需求風險；（4）關鍵績效指標應能全面明確其產(chǎn)出要求（Outputs Specification），應根據(jù)不同行業(yè)特點和項目特征合理制定出量化清晰、正向激勵且具可操作性的績效指標；（5）項目運作的本質是政府購買服務，應納入政府采購公共服務的框架流程，強調(diào)政府采購的公開透明，合法有效；（6）特別強調(diào)如何節(jié)省政府采購公共服務的財政資金，強調(diào)對PPP模式采購方式與傳統(tǒng)的政府采購方式的采購費用進行比較，開展以公共部門比較值PSC為基礎的物有所值VfM評價；（7）本質上屬于政府購買服務，政府財政資金必須承擔最終支付責任。不能因為采用PPP模式而讓納稅人二次付費。因此，要重視財政資金用于PPP項目的資金約束及財政承受能力論證，將項目的財政支付納入長期政府財政預算；（8）對于擬建項目是否應該采用PPP模式，強調(diào)Value for Money（直譯為金錢價值，我國通常翻譯為“物有所值”）的評價和“以金錢為本”（Money-first），突出財政資金投入的合理性，強調(diào)財政資金使用的質量和效率，應納入政府理財?shù)目蚣荏w系進行財政支出的評審和監(jiān)管，接受社會公眾監(jiān)督。

(二)第二代PPP模式關注的核心問題

第二代PPP模式著力于提升經(jīng)濟發(fā)展質量和效率，重點關注以下問題：（1）主要聚焦于經(jīng)濟基礎設施，關注通過基礎設施的建設促進當?shù)亟?jīng)濟實現(xiàn)跨越式發(fā)展，目的是提高經(jīng)濟性公共服務供給的質量和效率；（2）屬于私營融資的使用者付費項目，要求由私營部門負責項目建設的融資，通過使用者付費及必要的政府財政補貼取得投資回報；（3）主要是通過特許經(jīng)營協(xié)議建立公共部門與私營部門之間的平等合作伙伴關系，整合各種資源參與當?shù)氐幕A設施建設，為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展服務；（4）強調(diào)通過PPP模式撬動各種社會資源，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。PPP模式成為引入專業(yè)性力量促進當?shù)亟?jīng)濟跨越式發(fā)展的重要工具，是以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為導向的PPP項目運作模式；（5）強調(diào)通過價格及收費制度的改革，完善公共產(chǎn)品及公共服務的價格形成機制，挖掘項目自身的經(jīng)濟價值，獲得項目的投資回報；（6）對于不具有完全市場生存能力的基礎設施項目，需要財政資金予以補貼，但SPV必須承擔公共服務的市場需求風險，因此不屬于“可用性付費”，是基于市場需求為導向的PPP項目運作模式；（7）PPP項目的評價，首要關注的是項目自身的可行性研究及經(jīng)濟費用效益分析（CBA）或費用效果分析（CEA），而不是基于采購成本比選的以公共部門比較值PSC為基礎的物有所值VfM評價。對于需要財政補貼的項目，應在項目經(jīng)濟可行的基礎上，需要進一步評價其財政承受能力，但應重點關注當?shù)卣w的財政中長期規(guī)劃；（8）項目評價強調(diào)“以經(jīng)濟發(fā)展為本”（Economy-first），強調(diào)Value for Economy的評價，強調(diào)擬建項目對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展做出的貢獻，而不是Value for Money的評價。

(三)第三代PPP模式關注的核心問題

第三代PPP著力于實現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標，重點關注以下問題：（1）既聚焦于經(jīng)濟基礎設施，又關注于社會基礎設施，目的是提高全部公共服務（包括經(jīng)濟性公共服務和社會性公共服務）供給的質量和效率；（2）既包括使用者付費項目，也包括政府購買服務項目，要求由私營部門負責項目建設的融資，通過使用者付費、政府財政補貼及購買服務，取得私營部門融資的投資回報；（3）強調(diào)通過特許經(jīng)營、政府購買服務等多種方式建立公共部門與私營部門之間的平等合作伙伴關系；（4）強調(diào)通過PPP模式撬動各種社會資源，促進經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，為實現(xiàn)聯(lián)合國倡導的可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）做出貢獻；（5）強調(diào)PPP項目對社會發(fā)展、性別平等、消除貧困、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的影響，從代際公平的角度去審視PPP模式；（6）關注及影響力投資（impact investment），以創(chuàng)造可測量的社會影響為主要目的，以改善社會民生或者通過投資行為實現(xiàn)正面的社會和環(huán)境效應^[33]；（7）項目的可行性論證，在工程技術及環(huán)境可行性論證的基礎上，首先要關注環(huán)境、社會及治理評價（Environment、Social and Governance Assessment,簡稱ESG 評價）,在社會環(huán)境可行的基礎上進一步關注經(jīng)濟可行性（進行經(jīng)濟費用效益分析或費用效果分析）以及財政資金的使用效率評價，而不是首先進行財政支付的可行性論證及經(jīng)濟費用效益論證；（8）強調(diào)以人為本（People-first），重視Value for People的評價，強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展不得損害人類自身的發(fā)展，而不是只關注Value for Money和Value for Economy 評價。

六、PPP模式的代際演進

(一)三種類型PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀及演進趨勢

1.PPP模式的作用邊界

現(xiàn)代PPP理念的產(chǎn)生和發(fā)展在世界范圍內(nèi)有已有20多年的歷史。PPP的制度建設、運作模式、操作指南、評價方法一直在不斷進行創(chuàng)新，但PPP的作用邊界并非能夠無限擴大。PPP模式僅作用于出現(xiàn)政府失靈和市場失靈，能夠通過模式創(chuàng)新切實提高效率、實現(xiàn)公平的經(jīng)濟社會領域。PPP模式的交易成本很高，若盲目擴大PPP模式的應用范圍，整個國家的社會經(jīng)濟系統(tǒng)將為此付出代價。

2.三代PPP的發(fā)展現(xiàn)狀及成熟度評價

(1)均是實現(xiàn)基礎設施市場化運作的方式

法國過去100多年持續(xù)探索的以使用者付費為基礎的特許經(jīng)營模式，使得對于那些能夠鎖定特定的公共服務使用者，且使用者愿意且具有能力付費的基礎設施領域實現(xiàn)了市場化運作。以英國PFI模式為基礎所產(chǎn)生的PPP模式框架，使得通過政府購買服務的方式，實現(xiàn)不具備使用者付費能力的公益性社會基礎設施和項目具備了市場化運作的可能，從而在理論上使得在所有公共服務領域的基礎設施項目開展市場化運作實現(xiàn)了可能性。

(2)三代PPP的發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)代PPP的理念起源于PFI模式，即第一代PPP。因此，第一代PPP是當今世界傳播最廣，認知度最高的PPP模式。世界絕大多數(shù)國家及專家所講的PPP，本質上都是第一代PPP。第二代PPP是在借鑒法國等西方國家特許經(jīng)營經(jīng)驗的基礎上，逐步形成的一種新型PPP模式，目前在以中國為代表的廣大發(fā)展中國家受到極大重視，但傳播程度遠低于第一代PPP。第三代PPP由聯(lián)合國歐經(jīng)會（UNECE）推動，并越來越受到世界各國的認可和支持，但仍然處于初期概念的導入階段。

(3)三代PPP模式的成熟度評價

第一代PPP是現(xiàn)代PPP模式的起源，從PPP模式的公眾認知、理論體系、立法進程、制度建設、合同框架、操作模式、實踐經(jīng)驗等不同角度考察，處于最為成熟的階段。第二代PPP目前在廣大發(fā)展中國家得到了實際的推廣應用，同時也總結出很多具體的經(jīng)驗，但在理論體系、法律制度建設等方面仍然非常薄弱，相對成熟程度較低。第三代PPP目前仍然處于概念導入階段^[34]，缺乏實踐經(jīng)驗的總結，在法律法規(guī)和制度建設等層面均比較缺乏。三種類型的PPP具體應用于不同的行業(yè)部門，第一代PPP側重于應用到社會基礎設施領域，第二代PPP側重用于經(jīng)濟基礎設施領域。

還可以從行業(yè)的市場化程度來觀察PPP模式在不同行業(yè)應用的成熟程度。世界銀行在1994年的世界發(fā)展報告中，對基礎設施的性質進行了詳細分類，選取競爭潛力、商品或服務的特點，向用戶收取補償費用的可能性、公共服務的責任、環(huán)境外部性等五個方面評價指標，對各類基礎設施的可銷售性進行評估。按1-3計分，分值越大越容易銷售。按照世界銀行對基礎設施可銷售性評價框架，采用PPP模式的可能性可以參照基礎設施的可銷售性進行判斷。可銷售性越強，社會資本進入相應基礎設施領域的可能性就越大^[35]。

3.三代PPP模式的演進

(1)三種類型PPP的功能定位差異

第一代PPP的目標是實現(xiàn)政府對公共項目產(chǎn)品或服務的采購，其實質是為了提高財政資金的使用效率；第二代PPP目標是通過建立公共部門和私營部門之間的合作伙伴關系，激發(fā)私營資本參與基礎設施、公用事業(yè)項目建設與投資的積極性，通過推動市場化改革，完善收費及價格形成機制，構建基于市場化運作的項目投資回報機制，并帶動當?shù)厥袌鰴C制的不斷完善，促進區(qū)域經(jīng)濟跨越式發(fā)展；第三代PPP強調(diào)實現(xiàn)以人為本和可持續(xù)發(fā)展目標，其實質是在項目交付與區(qū)域發(fā)展的基礎上，通過公共項目的PPP模式實現(xiàn)經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。

(2)三種類型PPP呈現(xiàn)包含關系

三種類型PPP的目標導向逐步提升，應用范圍逐步擴大，概念的包容性不斷增強。傳統(tǒng)的特許經(jīng)營與政府購買服務PPP模式，均遵循PPP的共同理念，運作模式呈現(xiàn)趨同、融合的趨勢。三種類型PPP模式的根本目標都是通過在基礎設施和公用事業(yè)項目中推動PPP模式的實踐從而實現(xiàn)社會資源的更合理配置。雖然三種類型PPP的理念不斷趨于現(xiàn)代，但推廣三代PPP的核心價值都在于充分發(fā)揮PPP模式的效率和公平優(yōu)勢，在各自的理念框架下，制定出不同的制度體系和實施流程。都是通過規(guī)則的制定，保證私營資本能夠幫助實現(xiàn)其相應的目標訴求，并實現(xiàn)PPP參與各方的“共贏”。

(3)三種類型PPP模式的依次演進

PPP模式在世界各國演變的基本趨勢是，通過第一代PPP的引入，將“利益共享、風險共擔、平等合作”的現(xiàn)代PPP理念導入當?shù)鼗A設施及公共服務領域的市場化改革制度體系之中；通過價格和收費制度的改革，推動使用者付費類基礎設施市場化改革，引入并不斷完善第二代PPP；在PPP制度不斷完善的基礎上，在以人為本及可持續(xù)發(fā)展理念的引領下，逐步過渡到推動第三代PPP的制度體系建設。 

(二)三種類型PPP模式的創(chuàng)新及轉換

1.三代PPP的產(chǎn)生及發(fā)展動力

(1)傳統(tǒng)特許經(jīng)營模式存在局限性

法國等相關國家過去推動的以特許經(jīng)營為基礎的基礎設施市場化改革，更多地是強調(diào)通過特許經(jīng)營模式，借助行政的手段，實現(xiàn)私營投資的商業(yè)利益，但沒能從體制機制上關注構建平等互利的合作伙伴關系。特許經(jīng)營模式主要應用于經(jīng)濟基礎設施領域，難以解決無法實現(xiàn)使用者付費的社會基礎設施領域，難以解決政府關注的財政資金不足的壓力，對財政資金的使用效率難以起到促進作用。由于強調(diào)是特許經(jīng)營協(xié)議的行政合同性質，特許權的授予易于形成壟斷，限制競爭，不利于在基礎設施投融資領域推進市場化改革。

(2)采用PFI模式的動力

由于PFI模式強調(diào)平等合作、利益共享、風險共擔，使得PPP的核心理念在推動基礎設施和公共服務領域實現(xiàn)市場化改革的同時，更加重視建立可持續(xù)的合作伙伴關系，并由此催生出第一代PPP模式。第一代PPP模式的推廣應用，提升了財政資金的使用效率，做到通過PPP模式降低財政資金支付，推動了財政公共治理體系的改革，解決了公共部門提供公共服務的體制機制及效率問題。由于第一代PPP模式體現(xiàn)出各種優(yōu)勢，對各國政府財政部門產(chǎn)生了很大的吸引力。在國際組織及各國政府的支持下，第一代PPP模式的理念及制度體系在世界各國得以傳播。

(3)采用第二代PPP模式的動力

第二代PPP模式極大地擴展了PPP的應用范疇，在更廣泛的領域理解和應用PPP模式，極大地突破了對PPP理念的認知。第二代PPP模式強調(diào)從發(fā)展的視野看待財政支付能力，強調(diào)通過挖掘市場潛力構建基礎設施項目投資的回報機制，強調(diào)不能將基礎設施項目的運作僅僅盯在財政資金的支付上，因此受到有發(fā)展后勁的相對落后的地區(qū)及廣大發(fā)展中國家的積極響應。廣大發(fā)展中國家迫切希望通過建立廣泛的合作伙伴關系，整合各種優(yōu)勢資源，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，使得第二代PPP模式的推廣應用具有強大的內(nèi)在動力。

(4)第三代PPP的發(fā)展動力

第三代PPP模式是現(xiàn)代PPP理念的重大創(chuàng)新，與第一代PPP和第二代PPP的重大區(qū)別在于強調(diào)基礎設施市場化運作中的公平問題，包括代內(nèi)公平和代際公平，其發(fā)展動力來自于對私營企業(yè)社會責任及可持續(xù)發(fā)展目標的關注。在實踐中，對于財政資金比較缺乏的政府部門，或者經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的地區(qū)，可能會更多地關注財政資金的使用效率和地方經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，對以人為本可持續(xù)發(fā)展的動力可能存在不足。但從長期戰(zhàn)略的視野看，以人為本可持續(xù)發(fā)展與財政資金的使用和促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展并不矛盾。應通過強化可持續(xù)發(fā)展的社會責任，不斷提升促進第三代PPP模式發(fā)展的內(nèi)在動力。

2、三類PPP發(fā)展的局限性

(1)第一代PPP發(fā)展的局限性

一是對制度環(huán)境的要求很高。PFI模式實現(xiàn)了在傳統(tǒng)的政府財政資金投入領域的市場化運作，并要求政府未來按照項目運作的績效進行付費。因此，需要有完善的公共治理體系、政策法規(guī)環(huán)境、公眾參與機制及信息公開制度。對于許多發(fā)展中國家而言，這樣的制度環(huán)境并不存在。

二是要求政府中長期預算體系完善。要求編制不是基于收付實現(xiàn)制而是基于責權發(fā)生制的政府中長期預算體系，要求當?shù)卣墓怖碡旙w系完善，社會經(jīng)濟發(fā)展相對進入成熟期，對未來財政支付能夠形成合理預期。

三是PPP項目的適用范圍受到嚴格限制。僅適用于政府付費的基礎設施公共服務領域。對于大量使用者付費或以使用者付費為基礎進行財政補貼的基礎設施項目，并不適于采用政府付費型PFI模式。

四是主要關注新建項目。雖然第一代PPP也可以用于盤活存量基礎設施領域，但重點關注的領域是新建基礎設施項目，主要關注社會基礎設施項目的新建問題，主要采用DBFO或DBFOT等模式進行項目的設計、建設、融資和運營。

由于上述原因，第一代PPP模式在世界各國的應用非常有限。英國20多年實施了700多個，屬于開展政府付費型PFI模式比較多的國家。因此，讓第一代PPP難以在促進當?shù)鼗A設施建設及經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮主導作用。

(2)第二代PPP發(fā)展的局限性

第二代PPP著力于提升當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的質量和效率，希望擺脫對政府財政資金的依賴，建立基于市場化的私營企業(yè)投資回報機制，更加強調(diào)基礎設施PPP項目自身的投資價值，使得私營投資PPP項目回報機制的建立更加復雜，項目運作需要的專業(yè)化水平更高。第二代PPP項目的成功落地，依賴于價格及收費制度的改革，依賴于當?shù)赝度谫Y體制的深化改革，依賴于項目的前期論證和科學決策。如果項目論證失誤，有可能增加政府潛在的財政支付風險。

(3)第三代PPP發(fā)展的局限性

第三代PPP強調(diào)關注以人為本及資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，有可能和經(jīng)濟發(fā)展及項目的可融資性存在沖突，使得擬建項目在如何平衡現(xiàn)金流量、經(jīng)濟發(fā)展、資源節(jié)約、環(huán)境保護、社會和諧等方面增加難度。第三代PPP理念的提出，需要有一個不斷接受的過程^[36]。與第一代PPP和第二代PPP分別從財政資金使用效率及經(jīng)濟發(fā)展質量等角度進行客觀評價不同，第三代PPP項目的評價標準存在不確定性，如何判斷擬建項目是否符合第三代PPP的要求存在不確定性^[37]。

3.推動PPP模式轉換的對策措施

(1)推動第一代模式健康發(fā)展的對策措施

第一代PPP模式能否健康發(fā)展，對于一個國家能否順利導入現(xiàn)代PPP理念，能否促進PPP模式向更高層級轉型，具有重要意義^[38]。因此，必須重視第一代PPP模式的健康發(fā)展。由于第一代PPP對于減輕當?shù)卣斦Y金支付壓力，化解地方政府債務風險等方面能夠產(chǎn)生很好效果，因此地方政府對于推動第一代PPP模式健康發(fā)展存在強勁動力。

推動第一代PPP模式健康發(fā)展的具體措施包括：（1）對第一代PPP模式的適用范圍進行嚴格限制；（2）推動政府預算體制改革，完善中長期預算管理體制；（3）加強政府采購的公開透明評審及監(jiān)督管理程序；（4）完善基于可用性付費的公共服務購買支付流程；（5）完善政府采購公共服務和公共產(chǎn)品的采購標準或產(chǎn)出規(guī)定、采購價格以及財政資金的支付能力等評估標準，加強財政支付的PSC分析和財政承受能力論證；（6）完善第一代PPP的相關立法工作。

(2)推動第一代PPP轉向第二代PPP的對策

由于第一代PPP模式的實施存在局限性，第一代PPP模式不可能在一個地區(qū)大規(guī)模發(fā)展。如果統(tǒng)一按照第一代PPP的思路推動整個PPP模式的發(fā)展，將對PPP模式的健康發(fā)展造成嚴重損害。對于廣大發(fā)展中國家而言，當?shù)卣畬νㄟ^PPP模式動員各種經(jīng)濟資源促進當?shù)亟?jīng)濟健康發(fā)展寄予高度期待，因此應及時推動從第一代PPP向第二代PPP轉型，為PPP模式健康發(fā)展打下基礎。從第一代PPP過渡到第二代PPP，強調(diào)要通過PPP模式所建立的合作伙伴關系，推動各地區(qū)調(diào)動各種經(jīng)濟資源，構建市場化的投資回報機制，推動當?shù)亟?jīng)濟跨越式發(fā)展，因這種理念契合了廣大發(fā)展中國家謀求經(jīng)濟快速發(fā)展的內(nèi)在動因，其推廣應用的前景廣闊。

推動第二代PPP模式健康發(fā)展，建立多元化的PPP項目融資機制及投資回報機制，應同步推進價格、收費及投融資體制配套改革，通過資產(chǎn)證券化等多種途徑完善私營企業(yè)投資的退出機制。地方政府應轉變思路，要牢牢樹立財政是為發(fā)展服務的這一根本宗旨，PPP項目論證的核心目的是要選擇具有可融資性的PPP項目，強調(diào)通過市場化回報機制來構建PPP項目的商業(yè)模式。對于需要財政資金支付的PPP項目，物有所值評價要納入項目可行性研究體系進行系統(tǒng)論證。要在建立健全地方政府中長期財政預算管理體制的基礎上，基于責權發(fā)生制的預算編制及管理思路，加強地方政府的綜合性預算管理，不再開展流于形式的PPP項目財政承受能力論證。

(3)第二代PPP轉向第三代PPP的對策

第三代PPP追求人的發(fā)展，強調(diào)社會和諧，關注資源環(huán)境的可持續(xù)性及代際公平。從第一代PPP和第二代PPP過渡到聯(lián)合國所倡導的第三代PPP，是聯(lián)合國引領未來PPP發(fā)展方向的重大行動。無論是第一代PPP還是第二代PPP，都是帶有短期功利性特征的，都僅具有階段性存在的必要性。從第一代PPP和第二代PPP過渡到聯(lián)合國所倡導的第三代PPP，受到發(fā)展階段等復雜因素的限制，這個轉換過程將是非常困難的。聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會（United Nations Economic Commission for Europe, UNECE）提出把起源于歐洲的PPP模式作為推進各國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的重要機制和有效工具向全世界推薦，并通過研究制定與17個可持續(xù)發(fā)展目標相對應和匹配的30多個PPP國際標準，推動實現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。這些PPP標準是結合聯(lián)合國17個可持續(xù)發(fā)展目標有針對性的建立的，內(nèi)容則參考了世界各國PPP最佳實踐與規(guī)則，相關報告表明這些PPP國際標準能夠對17個可持續(xù)發(fā)展目標中的14個目標產(chǎn)生深遠的影響^[39]。

(4)轉換中的風險及規(guī)避對策

一方面要警惕路徑依賴風險?，F(xiàn)代PPP理念起源于基于政府付費型PFI模式的第一代PPP。世界各國在推廣應用PPP模式的過程中，最大風險在于將所有類型PPP項目均納入政府采購公共服務的第一代PPP制度體系，要求統(tǒng)一按照政府采購公共服務的流程對所有PPP項目進行公共管理，將政府績效付費的概念照搬到所有類型的PPP項目中，從而忽視政府付費之外的PPP項目的規(guī)范運作及有效管理。從而對PPP模式的健康發(fā)展造成危害。

另一方面是關注遲疑轉換的風險。第一代PPP和第二代PPP在一定程度上均具有短期功利性特征，均受到財政當局及地方政府的青睞，從而失去轉換到第三代PPP模式的動力，從而損害當?shù)亟?jīng)濟社會的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，對實現(xiàn)聯(lián)合國倡導的可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）造成危害。

七、政策建議

本文系統(tǒng)梳理了PPP相關概念及各國實踐，從政府采用PPP模式目標的視角提出PPP模式的三個基礎類型，根據(jù)三個類型PPP模式的特點及代際演進規(guī)律，提出以下政策建議。

(一)尊重PPP模式代次演進的客觀規(guī)律

1.促進第一代PPP模式健康發(fā)展

第一代PPP模式能否健康發(fā)展，對于當?shù)啬芊耥樌麑氍F(xiàn)代PPP理念，能否促進PPP模式向更高層級轉型至關重要。引入第一代PPP模式，建立基于政府財政資金購買服務框架下的PPP制度體系，對于推動財政體制改革，建立公開透明的財政資金采購機制，發(fā)揮財政資金投入項目建設的使用效率，具有重要的促進作用。第一代PPP理念的引入，使得一個國家從政府制度建設層面首次引入了現(xiàn)代PPP的核心理念及制度體系，對于引入并推廣應用現(xiàn)代PPP項目運作體系具有重要的促進作用。

第一代PPP制度體系的建立，應重點做好如下工作：（1）第一代PPP模式僅適用于政府購買服務類社會基礎設施項目，應嚴格限制政府財政資金的適用范圍，不得以任何名義隨意擴大其應用范圍；（2）第一代PPP將提升財政資金使用效率放在最優(yōu)先的位置，但PPP項目必須滿足經(jīng)濟可行性、社會可接受性及環(huán)境保護等規(guī)定；（3）推動政府預算體系改革，完善中長期預算管理體制，為建立適合PFI要求的公共服務采購體系創(chuàng)造條件；（4）加強政府采購公共服務的公開透明評審及監(jiān)督管理,完善基于可用性付費的公共服務采購支付流程；（5）完善政府采購公共服務的采購標準或產(chǎn)出規(guī)定、采購價格以及財政資金的支付能力等評估標準，加強財政支付的PSC分析和財政承受能力論證；（6）加強第一代PPP的立法及相關制度體系建設。

2.大力發(fā)展第二代PPP模式

世界上很多國家特別是廣大發(fā)展中國家都具有謀求經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展的巨大內(nèi)在動力，迫切需要通過引入和發(fā)展第二代PPP模式，整合各種優(yōu)勢資源，建立合作伙伴關系，推動當?shù)亟?jīng)濟實現(xiàn)跨越式發(fā)展。應結合現(xiàn)實客觀需要，合理借鑒第一代PPP模式所形成的現(xiàn)代PPP核心理念，推動傳統(tǒng)特許經(jīng)營模式的改造升級，大力發(fā)展第二代PPP。

第二代PPP制度體系的建立，應重點做好如下工作：（1）擴大PPP的應用范圍。不同于第一代PPP僅適用于政府購買服務項目，第二代PPP適用于使用者付費、政府購買服務、生存性缺口融資及其他投資回報來源的項目；（2）第二代PPP不是對第一代PPP的替代，是項目運作理念的重要轉變。對于屬于政府購買服務的PPP項目，除遵循第一代PPP的各種規(guī)定外，還應強調(diào)合理使用財政資金，發(fā)揮財政資金促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的作用；（3）完善基礎設施領域公共服務價格形成機制，制定PPP項目多元化投資回報機制的配套政策；（4）通過資產(chǎn)證券化等多種途徑完善PPP投資的資產(chǎn)流轉機制，盤活存量資產(chǎn)；（5）推動基礎設施領域投融資體制深化改革，促進政府職能進行實質性轉變。

3.引領邁向第三代PPP模式

第三代PPP模式目前正由聯(lián)合國歐經(jīng)會牽頭，利用聯(lián)合國得天獨厚的平臺優(yōu)勢，在全球范圍內(nèi)推廣應用。在第一代PPP和第二代PPP的基礎上，希望有盡可能多的符合第三代PPP要求的項目出現(xiàn)。在第三代PPP模式的制度設計中，要在更高的層面來理解和完善PPP制度體系，從全局的視角完善PPP制度的頂層設計。聯(lián)合國各成員國應在推廣應用第三代PPP模式方面形成更多共識，要求盡可能多的PPP項目今后能夠滿足實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的要求，以便轉向推動實施聯(lián)合國所倡導的“以人為本”PPP制度框架體系。

推廣應用第三代PPP模式的具體措施是總結提煉和推廣應用PPP項目典型案例，研究制定符合以人為本及可持續(xù)發(fā)展目標要求的PPP國際標準。PPP標準體系的制定應遵循以下原則：（1）平等享有，即PPP項目所提供的公共服務應體現(xiàn)均等性和普適性，關注弱勢群體，有助于消除不平等和貧富差距等現(xiàn)象；（2）經(jīng)濟價值，PPP項目自身應有足夠的經(jīng)濟價值，有利于促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，具有可持續(xù)性的財務生存能力；（3）能夠復制，即PPP項目所采用的運作模式應該能夠復制以帶動更多類似項目的成功，能夠提供教育培訓和人才培養(yǎng)等機會；（4）環(huán)境保護，包括應對氣候變化，實現(xiàn)綠色、低碳及資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展；（5）公眾參與，充分征求利益相關方的意見，完善利益相關方參與項目方案設計及決策的機制，維護公眾利益，提升人類福祉。

(二)合理推動各類PPP模式穩(wěn)健發(fā)展

聯(lián)合國歐經(jīng)會（UNECE）提出“以人為本PPP”的新概念，被國際社會稱為新一代PPP，并認為是未來PPP發(fā)展的努力方向。聯(lián)合國歐經(jīng)會組織專家通過制定以人為本PPP標準，推廣應用以人為本PPP示范案例，制定以人為本PPP指導原則等多種措施，希望在全球范圍內(nèi)大力發(fā)展新一代PPP，為實現(xiàn)聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標服務。

聯(lián)合國歐經(jīng)會所提倡的新一代PPP，基本代表著以歐美PPP專家為主體的國際PPP專家群體對世界范圍內(nèi)未來PPP發(fā)展趨勢的看法，體現(xiàn)了發(fā)達國家對PPP未來話語體系的引導方向。然而，雖然國際專家通過反思僅考慮金錢價值（value for moony，我國稱“物有所值”）的PPP存在的局限性，應該更加重視PPP帶來的人類自身可持續(xù)性價值（value for people），但是，對于中國等廣大發(fā)展中國家而言，首要任務仍然是經(jīng)濟發(fā)展。如果離開經(jīng)濟健康發(fā)展，則應對減輕貧困、氣候變化、女性賦權等戰(zhàn)略任務將變得缺乏物質基礎，從而不可能取得理想效果。因此，應結合各類PPP模式的目標訴求、適用條件及各國國情，分類推動各類PPP模式理性健康發(fā)展。

一是重視PPP目標導向的差異性。不同地區(qū)、不同機構引入PPP模式的目的不同，對PPP模式賦予不同的含義，均有其合理性。但是，不能將所有類型的PPP都裝進一個籃子進行統(tǒng)一化管理，比如要求所有類型PPP項目都要進行財政資金物有所值（Value for Money）評價，也不能奢求所有的PPP項目都符合人本價值（Value for People）要求。

二是要充分認識發(fā)展政府付費型PPP模式的重要性。雖然英國已經(jīng)不再采用PFI模式，但就世界范圍而言，PPP概念起源于PFI，而不是特許經(jīng)營。因此，以PFI為基礎的PPP，即稱之為第一代PPP。采用這類PPP模式的核心目的，是要解決財政資金使用的質量和效率問題，強調(diào)公共部門使用財政資金的物有所值（Value for Money），要進行公共部門比較值（PSC）的計算，是“資金為本”（Money-first）PPP，在推動各類PPP模式健康發(fā)展中應發(fā)揮基礎性作用。

三是積極推動實施聯(lián)合國歐經(jīng)會所倡導的新一代PPP，即稱之為第三代PPP，即將PPP作為實現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標的工具，強調(diào)PPP對人類的價值（Value for People），是“以人為本”（People-first）PPP，應該成為PPP模式未來發(fā)展的努力方向，應通過相應政策制度的不斷完善，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。要積極推動PPP模式向更高層次的轉型發(fā)展。通過第一代PPP的引入，將“利益共享、風險共擔、平等合作”的現(xiàn)代PPP理念導入當?shù)鼗A設施及公共服務領域的市場化改革制度體系之中。要在PPP制度不斷完善的基礎上，在以人為本及可持續(xù)發(fā)展理念的引領下，逐步過渡到推動以人為本新一代PPP的制度體系建設。

四是在上述兩代PPP模式之間，還應存在一個處于二者之間的“第二代PPP”，即將PPP作為促進經(jīng)濟發(fā)展的工具，強調(diào)PPP對經(jīng)濟發(fā)展的價值（Value for Economy），是“經(jīng)濟為本”（Economy-first）PPP。這類PPP不應該混淆于過去的使用者付費類特許經(jīng)營項目，應探索TOD、EOD等各種模式創(chuàng)新，促進以經(jīng)濟發(fā)展為導向的第二代PPP模式健康發(fā)展。

這里應特別強調(diào)要重視發(fā)展第二代PPP，即強調(diào)通過公共部門和私營部門之間建立合作伙伴關系，激發(fā)社會資本參與基礎設施、公用事業(yè)項目建設與投資的積極性，通過推動市場化改革，完善收費及價格形成機制，構建基于市場化運作的項目投資回報機制。社會資本所獲得的回報，不再受到政府財政資金支付能力的硬約束，政府更關注宏觀層面上特定PPP項目對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展及市場機制成熟度的帶動作用，關注如何發(fā)揮價格機制的作用，構建基于市場化的私營投資回報機制。

五是要不斷延展PPP模式的新內(nèi)涵，但不能背離PPP模式的基本要求。三個代次PPP模式之間存在遞次迭代及演進關系。任何類型的PPP模式，首先必須滿足資金的持續(xù)性。對于財政付費購買公共服務的PPP，必須滿足物有所值（Value for Money）的要求。但是，在資金的使用上，“節(jié)流”很重要，但更重要的是要“開源”，要用發(fā)展的觀點解決資金可持續(xù)性等問題，資金的使用是為發(fā)展服務的，財政資金的投入是為促進當?shù)亟?jīng)濟跨越式發(fā)展服務的，財政資金的可持續(xù)性應該從整個區(qū)域、產(chǎn)業(yè)及企業(yè)發(fā)展的整個周期進行權衡。不應該以當前的靜態(tài)的財政資金承受能力不足為由而限制未來經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。不能因為強調(diào)發(fā)展以人為本的PPP，而忽略PPP模式在促進資金節(jié)約、經(jīng)濟發(fā)展等方面的作用。如果僅僅考慮以人為本，而不考慮資金從哪里來，不考慮經(jīng)濟發(fā)展和市場需求，這樣的以人為本的發(fā)展將不具有可持續(xù)性。既要仰望天空，又要腳踏實地，務實推動PPP模式健康發(fā)展，避免走極端。

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注：原文刊載于《中國PPP年度發(fā)展報告（2020）》，清華大學政府和社會資本合作研究中心組織編寫，社會科學文獻出版社2020年12月出版。