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編者按

新中國成立以來，我國基礎設施投資建設取得了舉世矚目的成就，是國家經濟社會發(fā)展的重要支撐，為人民生活水平的提高做出了巨大貢獻。改革開放以來，市場開始發(fā)揮配置資源的決定性作用，為我國基礎設施的發(fā)展煥發(fā)了新的活力。據(jù)統(tǒng)計，我國基礎設施資產總規(guī)模在1990年排在全世界約第15位，2000年上升到第7位，2010年躍升為第3位，至2018年已居世界首位。

黨的二十大報告在回顧過去五年的工作和新時代十年的偉大變革中，充分肯定了基礎設施在經濟社會中發(fā)揮的重要作用。報告指出，我國“建成世界最大的高速鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)，機場港口、水利、能源、信息等基礎設施建設取得重大成就”。我國基礎設施多年來大規(guī)模的投資建設和存量資產的高速積累，是黨中央、國務院在建立社會主義市場經濟體制背景下，關于投融資體制改革部署的重要成果。

項目前期工作手續(xù)的合規(guī)性要求，是基礎設施能夠發(fā)揮其應有價值的重要前提，也是投融資體制改革關注的重點內容之一。伴隨著政府職能轉變、深化“放管服”改革和擴大有效投資等重大決策的關鍵部署，我國工程建設項目審批制度不斷優(yōu)化和改革，基礎設施項目投資前期決策管理經歷了復雜的演變進程，其合規(guī)性標準也在與時俱進、不斷完善。當前我國已進入基礎設施存量時代，存量資產項目前期工作手續(xù)的合規(guī)性是重要的盤活條件之一，部分合規(guī)性問題已成為新時代社會廣泛關注的焦點。本項專題研究立足投融資體制和項目審批制度變革的歷史背景，嘗試厘清基礎設施項目在立項、土地、規(guī)劃、環(huán)境、建設施工等方面主要前期工作的歷史變革脈絡，梳理不同管理事項之間的邏輯關聯(lián)，從這一視角提供基礎設施項目前期工作手續(xù)的合規(guī)性認識。本公眾號將研究報告的部分成果以系列文章的形式陸續(xù)刊發(fā)，研究報告第一部分為背景與立項篇，第二部分為土地與規(guī)劃篇，本文是系列研究報告的第三部分（建設施工篇），供業(yè)界同仁參考。

基礎設施項目前期工作手續(xù)合規(guī)性研究（Ⅲ）
建設施工篇

張雪飛 伍迪

摘要：開工和竣工是基礎設施項目建設施工方面的重要工作節(jié)點，依法合規(guī)開展有關工作是項目的合規(guī)性前提。建筑工程施工許可證（或開工報告）是建筑施工單位符合施工條件、允許開工的批準文件，是建設單位進行工程施工的法律憑證，是工程項目由實施準備轉向施工建設、由藍圖設計變成項目實體的重要工作手續(xù)?？⒐を炇帐墙ㄔO工程項目竣工后，全面考核建設工作、檢查是否符合設計要求和工程質量的重要環(huán)節(jié)，是工程項目由施工建設走向運營投產，是建設投資成果轉入交付使用的關鍵工作事項。本文聚焦基礎設施項目建設施工方面的手續(xù)，尤其對施工許可和竣工驗收兩方面的主要內容和制度演進進行系統(tǒng)梳理，供業(yè)界參考。

關鍵詞：基礎設施；合規(guī)性；施工許可；竣工驗收；政策演進

 一、施工許可手續(xù)合規(guī)性

(一）內涵與適用范圍

建筑工程施工許可證是建筑施工單位符合施工條件、允許開工的批準文件，是建設單位進行工程施工的法律憑證。根據(jù)有關法律政策規(guī)定，在中華人民共和國境內從事各類房屋建筑及其附屬設施的建造、裝修裝飾和與其配套的線路、管道、設備的安裝，以及城鎮(zhèn)市政基礎設施工程的施工，建設單位在開工前應當向工程所在地縣級以上人民政府建設行政主管部門申請領取施工許可證，國務院建設行政主管部門確定的限額以下的小型工程除外。具體而言，對于工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程，可以不申請辦理施工許可證。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設主管部門可以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，對限額進行調整，并報國務院住房城鄉(xiāng)建設主管部門備案。按照國務院規(guī)定的權限和程序批準開工報告的建筑工程，不再領取施工許可證。

辦理施工許可證有關事項應主要以《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）和《建筑工程施工許可管理辦法》等法規(guī)政策為依據(jù)。根據(jù)最新修訂且現(xiàn)行有效的2019年版《建筑法》和2021年版《建筑工程施工許可管理辦法》，申請領取施工許可證，應當符合的條件包括：（1）依法應當辦理用地批準手續(xù)的，已經辦理該建筑工程用地批準手續(xù)；（2）依法應當辦理建設工程規(guī)劃許可證的，已經取得建設工程規(guī)劃許可證；（3）施工場地已經基本具備施工條件，需要征收房屋的，其拆遷進度符合施工要求；（4）已經確定建筑施工企業(yè)；（5）有滿足施工需要的資金安排、施工圖紙及技術資料，其中施工圖設計文件已按規(guī)定審查合格；（6）有保證工程質量和安全的具體措施。

施工許可證的時效方面，根據(jù)有關規(guī)定，建設單位應當自領取施工許可證之日起3個月內開工。因故不能按期開工的，應當向發(fā)證機關申請延期；延期以兩次為限，每次不超過3個月。既不開工又不申請延期或者超過延期時限的，施工許可證自行廢止。在建的建筑工程因故中止施工的，建設單位應當自中止施工之日起1個月內，向發(fā)證機關報告，并按照規(guī)定做好建筑工程的維護管理工作。建筑工程恢復施工時，應當向發(fā)證機關報告；中止施工滿1年的工程恢復施工前，建設單位應當報發(fā)證機關核驗施工許可證。按照國務院有關規(guī)定批準開工報告的建筑工程，因故不能按期開工或者中止施工的，應當及時向批準機關報告情況。因故不能按期開工超過6個月的，應當重新辦理開工報告的批準手續(xù)。

(二）歷史沿革與合規(guī)性要點

1.辦理施工許可手續(xù)的主要政策依據(jù)、演進與要點

在基礎設施項目建筑工程施工許可有關手續(xù)的主要辦理依據(jù)中：《建筑法》最初于1997年11月1日通過、1998年3月1日施行，此后又于2011年和2019年進行了兩次修訂；《建筑工程施工許可管理辦法》最初于1999年由建設部公布施行，后于2001年進行了修正，2014年住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布新的《建筑工程施工許可管理辦法》后此前的舊辦法隨之廢止，新的《建筑工程施工許可管理辦法》又分別于2018年和2021年進行了兩次修訂。因此，最新修訂且目前生效的建筑工程施工許可方面的指導性文件主要包括2019年版的《建筑法》和2021年版的《建筑工程施工許可管理辦法》等法規(guī)政策。

根據(jù)1997年頒布、1998年施行的《建筑法》，除了國務院建設行政主管部門確定的限額以下的小型工程以外，建筑工程開工前應當按照國家有關規(guī)定向工程所在地縣級以上人民政府建設行政主管部門申請領取施工許可證。按照國務院規(guī)定的權限和程序批準開工報告的建筑工程，不再領取施工許可證。申請領取施工許可證前，應當具備：（1）已經辦理該建筑工程用地批準手續(xù)；（2）在城市規(guī)劃區(qū)的建筑工程，已經取得規(guī)劃許可證；（3）需要拆遷的，其拆遷進度符合施工要求；（4）已經確定建筑施工企業(yè)；（5）有滿足施工需要的施工圖紙及技術資料；（6）有保證工程質量和安全的具體措施；（7）建設資金已經落實；（8）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。建設行政主管部門應當自收到申請之日起十五日內，對符合條件的申請頒發(fā)施工許可證。2011年修訂的《建筑法》，在建筑工程施工許可方面與上一版本有關內容要求大體一致。2019年最新修訂的《建筑法》，對申請領取施工許可證的條件進行了一定程度修改，條文表述也更加清晰明確。例如將“在城市規(guī)劃區(qū)的建筑工程，已經取得規(guī)劃許可證”改為“依法應當辦理建設工程規(guī)劃許可證的，已經取得建設工程規(guī)劃許可證”。總體而言，《建筑法》在不斷完善與修訂過程中，對于施工許可方面的規(guī)定在整體上一脈相承，前后具有較強的一貫性。

《建筑工程施工許可管理辦法》則對施工許可證申請與核發(fā)、實施和監(jiān)督等方面制定了更為細致的實施細則和具體要求?？偟膩碚f，相較于建設部較早發(fā)布的舊版《建筑工程施工許可管理辦法》及各修訂版（1999年至2014年），2014年以來住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的新版《建筑工程施工許可管理辦法》及各修訂版更加注重工程監(jiān)管、信息公開，并強化規(guī)范辦理程序和事后監(jiān)管制度。

2.辦理施工許可和開工前相關手續(xù)的其他政策依據(jù)與要點

除了建筑工程施工許可本身的主要依據(jù)之外，討論施工許可合規(guī)性問題還應結合其他項目前期工作手續(xù)，并應重點關注建筑工程施工許可與其他項目前期手續(xù)之間的邏輯搭接關系。

2000年1月30日，國務院出臺《建設工程質量管理條例》（國務院令第279號），對施工許可有關的前置事項提出了要求。建設單位在領取施工許可證或者開工報告前，應當按照國家有關規(guī)定辦理工程質量監(jiān)督手續(xù)。施工圖設計文件未經審查批準的，不得使用。涉及建筑主體和承重結構變動的裝修工程，建設單位應當在施工前委托原設計單位或者具有相應資質等級的設計單位提出設計方案；沒有設計方案的，不得施工。對于施工圖設計文件未經審查或者審查不合格，擅自施工的，對建設單位責令改正，并處罰款。

2017年，國務院出臺《建設工程勘察設計管理條例》，明確施工圖設計文件審查機構應當對房屋建筑工程、市政基礎設施工程施工圖設計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設強制性標準的內容進行審查?？h級以上人民政府交通運輸?shù)扔嘘P部門應當按照職責對施工圖設計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設強制性標準的內容進行審查。施工圖設計文件未經審查批準的，不得使用。

《建設工程質量管理條例》于2017年和2019年進行了兩次修訂。其中，2019年版《建設工程質量管理條例》對工程質量監(jiān)督手續(xù)與施工許可證、開工報告手續(xù)的辦理時序上作了修訂，將串聯(lián)關系改為并聯(lián)：建設單位在開工前，應當按照國家有關規(guī)定辦理工程質量監(jiān)督手續(xù)，工程質量監(jiān)督手續(xù)可以與施工許可證或者開工報告合并辦理。

2019年3月，國務院辦公廳發(fā)布《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》，提出了分類制定審批流程，簡化社會投資的中小型工程建設項目審批：對于帶方案出讓土地的項目，不再對設計方案進行審核，將工程建設許可和施工許可合并為一個階段。試點地區(qū)要進一步加大改革力度，也可以在其他工程建設項目中探索將工程建設許可和施工許可合并為一個階段；還指出要精簡審批環(huán)節(jié)，調整審批時序，地震安全性評價在工程設計前完成即可，環(huán)境影響評價、節(jié)能評價等評估評價和取水許可等事項在開工前完成即可。將供水、供電、燃氣、熱力、排水、通信等市政公用基礎設施報裝提前到開工前辦理，在工程施工階段完成相關設施建設，竣工驗收后直接辦理接入事宜。

綜上，施工許可的前置手續(xù)主要包括建設用地批準手續(xù)、建設工程規(guī)劃許可證、施工圖設計審查等方面內容。此外，根據(jù)國務院《關于印發(fā)清理規(guī)范投資項目報建審批事項實施方案的通知》（2016）、國務院辦公廳《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（2019）等文件，環(huán)境影響評價（環(huán)境保護部門負責）、取水許可（水利部門負責）、海域使用權證（如有，海洋部門負責）、節(jié)能審查意見（發(fā)展改革部門負責）等也是開工前必須完成的手續(xù)，針對于這些特定行業(yè)和領域必要手續(xù)的專項研究內容將在本系列研究的其他篇章中另行詳述。

3.施工許可合規(guī)性小結

表1 施工許可手續(xù)依據(jù)及合規(guī)性要點

總結施工許可手續(xù)依據(jù)及合規(guī)性要點如表1所示。需要指出的是，上文已對有關手續(xù)的法規(guī)政策沿革進行了總結和梳理，與變化頻繁的土地、規(guī)劃政策要點（詳見合規(guī)性系列此前發(fā)布的文章）有所不同，在施工許可手續(xù)及前置事項辦理流程方面，歷史政策具有較強的一貫性，主要原則變化不大。不斷更新的政策文件更加強調不斷加強辦理程序的規(guī)范性、工程監(jiān)管和信息公開的管理等細分方面。

二、竣工驗收手續(xù)合規(guī)性

(一）內涵與適用范圍

竣工驗收是建設工程項目竣工后，建設單位會同參建單位共同檢查質量確認是否合格的過程；是全面考核建設工作，檢查是否符合設計要求和工程質量的重要環(huán)節(jié)，對促進建設項目及時投產，發(fā)揮投資效應，總結建設經驗有著重要作用。竣工驗收備案是建設單位組織設計、施工、監(jiān)理等有關單位竣工驗收合格之后，將工程建設和竣工過程中的文件報相關建設主管部門歸檔備查的重要程序，讓行政機關知悉竣工事宜。

根據(jù)現(xiàn)行有效的《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收規(guī)定》（2013），凡在中華人民共和國境內新建、擴建、改建的各類房屋建筑和市政基礎設施工程均需履行竣工驗收?？⒐を炇盏谋O(jiān)督管理由國務院住房和城鄉(xiāng)建設主管部門負責。

根據(jù)最新修訂的《建設工程質量管理條例》（2019），建設工程竣工驗收應當符合的條件包括：（1）完成建設工程設計和合同約定的各項內容；（2）有完整的技術檔案和施工管理資料；（3）有工程使用的主要建筑材料、建筑構配件和設備的進場試驗報告；（4）有勘察、設計、施工、工程監(jiān)理等單位分別簽署的質量合格文件；（5）有施工單位簽署的工程保修書。建設工程經驗收合格的，方可交付使用。同時，建設單位應當嚴格按照國家有關檔案管理的規(guī)定，及時收集、整理建設項目各環(huán)節(jié)的文件資料，建立、健全建設項目檔案，并在建設工程竣工驗收后，及時向建設行政主管部門或者其他有關部門移交建設項目檔案。

施工單位對施工中出現(xiàn)質量問題的建設工程或者竣工驗收不合格的建設工程，應當負責返修；未經總監(jiān)理工程師簽字，建設單位不撥付工程款，不進行竣工驗收。此外，建設工程實行質量保修制度。建設工程承包單位在向建設單位提交工程竣工驗收報告時，應當向建設單位出具質量保修書。建設工程的保修期，自竣工驗收合格之日起計算。

竣工驗收一般包括工程綜合驗收和專項驗收。建筑工程綜合驗收是建設單位收到建設工程竣工報告后，組織設計、施工、工程監(jiān)理等有關單位進行的驗收。除綜合驗收以外，基礎設施項目還涉及規(guī)劃驗收、消防驗收、節(jié)能驗收、城建檔案驗收等專項驗收。以下將對綜合驗收和專項驗收有關手續(xù)的政策演進進行分別梳理。

(二）歷史沿革與合規(guī)性要點

1.綜合驗收

(1)辦理竣工驗收手續(xù)主要政策依據(jù)、演進與要點

基礎設施項目綜合竣工驗收，行政法規(guī)層面主要依據(jù)是前文提及的施工許可手續(xù)同樣應該關注的《建設工程質量管理條例》，部門規(guī)章層面主要依據(jù)包括：由原國家計劃委員會印發(fā)的《建設項目（工程）竣工驗收辦法》、原建設部印發(fā)的《房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收暫行規(guī)定》，以及現(xiàn)行有效的由住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)的《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法》《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收規(guī)定》等。依照時間脈絡，將綜合竣工驗收合規(guī)性要點簡要梳理如下。

1990年，原國家計劃委員會印發(fā)《建設項目（工程）竣工驗收辦法》（計建設〔1990〕1215號），確定了竣工驗收的依據(jù)、要求和程序等。辦理竣工驗收的工作手續(xù)依據(jù)包括：批準的設計任務書、初步設計或擴大初步設計、施工圖和設備技術說明書以及現(xiàn)行施工技術驗收規(guī)范以及主管部門（公司）有關審批、修改、調整文件等。竣工驗收必須符合的要求包括：（1）生產性項目和輔助性公用設施，已按設計要求建完，能滿足生產使用；（2）主要工藝設備配套設施經聯(lián)動負荷試車合格，形成生產能力，能夠生產出設計文件所規(guī)定的產品；（3）必要的生活設施，已按設計要求建成；（4）生產準備工作能適應投產的需要；（5）環(huán)境保護設施、勞動安全衛(wèi)生設施、消防設施已按設計要求與主體工程同時建成使用。竣工驗收的程序包括：（1）根據(jù)建設項目（工程）的規(guī)模大小和復雜程度，整個建設項目（工程）的驗收可分為初步驗收和竣工驗收兩個階段進行。規(guī)模較大、較復雜的建設項目（工程），應先進行初驗，然后進行全部建設項目（工程）的竣工驗收。規(guī)模較小、較簡單的項目（工程），可以一次進行全部項目（工程）的竣工驗收。（2）建設項目（工程）在竣工驗收之前，由建設單位組織施工、設計及使用等有關單位進行初驗。初驗前由施工單位按照國家規(guī)定，整理好文件、技術資料，向建設單位提出交工報告。建設單位接到報告后，應及時組織初驗。（3）建設項目（工程）全部完成，經過各單項工程的驗收，符合設計要求，并具備竣工圖表、竣工決算、工程總結等必要文件資料，由項目（工程）主管部門或建設單位向負責驗收的單位提出竣工驗收申請報告。

2000年1月30日，國務院出臺《建設工程質量管理條例》（國務院令第279號），對履行竣工驗收應當符合的條件和程序進行了進一步的明確和規(guī)范。根據(jù)其要求，建設單位收到建設工程竣工報告后，應當組織設計、施工、工程監(jiān)理等有關單位進行竣工驗收。建設工程竣工驗收應當具備的條件包括：（1）完成建設工程設計和合同約定的各項內容；（2）有完整的技術檔案和施工管理資料；（3）有工程使用的主要建筑材料、建筑構配件和設備的進場試驗報告；（4）有勘察、設計、施工、工程監(jiān)理等單位分別簽署的質量合格文件；（5）有施工單位簽署的工程保修書。建設工程經驗收合格的，方可交付使用。建設單位應當嚴格按照國家有關檔案管理的規(guī)定，及時收集、整理建設項目各環(huán)節(jié)的文件資料，建立、健全建設項目檔案，并在建設工程竣工驗收后，及時向建設行政主管部門或者其他有關部門移交建設項目檔案。此外，建設單位應當自建設工程竣工驗收合格之日起15日內，將建設工程竣工驗收報告和規(guī)劃、公安消防、環(huán)保等部門出具的認可文件或者準許使用文件報建設行政主管部門或者其他有關部門備案。建設行政主管部門或者其他有關部門發(fā)現(xiàn)建設單位在竣工驗收過程中有違反國家有關建設工程質量管理規(guī)定行為的，責令停止使用，重新組織竣工驗收。未組織竣工驗收，擅自交付使用的，應當對建設單位責令改正，并處罰款。《建設工程質量管理條例》后來于2017年和2019年進行了兩次修訂，但關于竣工驗收方面事項的規(guī)定無顯著變化。

2000年6月30日，建設部根據(jù)《建筑法》和《建設工程質量管理條例》，出臺《房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收暫行規(guī)定》（建建〔2000〕142號，簡稱竣工驗收暫行規(guī)定），對于建設工程竣工驗收應當具備的條件、工程竣工驗收程序及要件中應當涵蓋的內容進行了明確細化和補充完善。其中，工程竣工驗收條件除了《建設工程質量管理條例》中有要求的以外，還包括：（1）建設單位已按合同支付工程款；（2）城鄉(xiāng)行政主管部門對工程是否符合規(guī)劃設計要求進行檢查，并出具認可文件；（3）有公安消防、環(huán)保等部門出具的認可文件或者準許使用文件；（4）建設行政主管部門及其委托的工程質量監(jiān)督機構等有關部門責令整改的問題全部整改完畢等。工程竣工驗收報告應主要包括工程概況，建設單位執(zhí)行基本建設程序情況，對工程勘察、設計、施工、監(jiān)理等方面的評價，工程竣工驗收時間、程序、內容和組織形式，工程竣工驗收意見等內容。工程竣工驗收報告需附的文件包括：（1）施工許可證；（2）施工圖設計文件審查意見；（3）施工單位在工程完工后對工程質量進行了檢查，確認工程質量符合有關法律、法規(guī)和工程建設強制性標準，符合設計文件及合同要求，并提出工程竣工報告。工程竣工報告應經項目經理和施工單位有關負責人審核簽字；（4）對于委托監(jiān)理的工程項目，監(jiān)理單位對工程進行了質量評估，具有完整的監(jiān)理資料，并提出工程質量評估報告。工程質量評估報告應經總監(jiān)理工程師和監(jiān)理單位有關負責人審核簽字；（5）勘察、設計單位對勘察、設計文件及施工過程中由設計單位簽署的設計變更通知書進行了檢查，并提出質量檢查報告。質量檢查報告應經該項目勘察、設計負責人和勘察、設計單位有關負責人審核簽字；（6）城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門對工程是否符合規(guī)劃設計要求進行檢查，并出具認可文件；（7）有公安消防、環(huán)保等部門出具的認可文件或者準許使用文件；（8）驗收組人員簽署的工程竣工驗收意見；（9）市政基礎設施工程應附有質量檢測和功能性試驗資料；（10）施工單位簽署的工程質量保修書；（11）法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他有關文件。

根據(jù)2000年原建設部出臺的《房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理暫行辦法》（建設部令第78號，簡稱竣工驗收備案暫行辦法），建設單位應當自工程竣工驗收合格之日起15日內，向工程所在地的縣級以上地方人民政府建設行政主管部門備案。建設單位辦理工程竣工驗收備案應當提交的材料包括：（1）工程竣工驗收備案表；（2）工程竣工驗收報告（竣工驗收報告應當包括工程報建日期，施工許可證號，施工圖設計文件審查意見，勘察、設計、施工、工程監(jiān)理等單位分別簽署的質量合格文件及驗收人員簽署的竣工驗收原始文件，市政基礎設施的有關質量檢測和功能性試驗資料以及備案機關認為需要提供的有關資料）；（3）法律、行政法規(guī)規(guī)定應當由規(guī)劃、公安消防、環(huán)保等部門出具的認可文件或者準許使用文件；（4）施工單位簽署的工程質量保修書；（5）法規(guī)、規(guī)章規(guī)定必須提供的其他文件。

2009年，住房和城鄉(xiāng)建設部將在竣工驗收備案暫行辦法基礎上重新制定了《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法》（住房和城鄉(xiāng)建設部令第2號）。相較于2000年版的竣工驗收備案暫行辦法，竣工驗收方面的整體變化不大，對部分條文的表述進行了修改，例如：將辦理工程竣工驗收備案時第（3）項“法律、行政法規(guī)規(guī)定應當由規(guī)劃、公安消防、環(huán)保等部門出具的認可文件或者準許使用文件”中刪去“公安消防”；單獨增列1項“法律規(guī)定應當由公安消防部門出具的對大型的人員密集場所和其他特殊建設工程驗收合格的證明文件”等。

2013年12月2日，住房和城鄉(xiāng)建設部出臺《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收規(guī)定》（簡稱竣工驗收規(guī)定），同時，2000年出臺的竣工驗收暫行規(guī)定廢止，并明確由住房和城鄉(xiāng)建設主管部門負責全國工程竣工驗收的監(jiān)督管理。相較于2000年版的竣工驗收暫行規(guī)定，明顯的變化主要體現(xiàn)在竣工驗收條件方面，不再將規(guī)劃、消防、環(huán)保等行政許可作為（綜合）竣工驗收的前置條件，但這些專項檢查仍然屬于竣工驗收范疇，是辦理竣工驗收備案的條件。工程竣工驗收應當按以下程序進行：（1）工程完工后，施工單位向建設單位提交工程竣工報告，申請工程竣工驗收。實行監(jiān)理的工程，工程竣工報告須經總監(jiān)理工程師簽署意見。（2）建設單位收到工程竣工報告后，對符合竣工驗收要求的工程，組織勘察、設計、施工、監(jiān)理等單位組成驗收組，制定驗收方案。對于重大工程和技術復雜工程，根據(jù)需要可邀請有關專家參加驗收組。（3）建設單位應當在工程竣工驗收7個工作日前將驗收的時間、地點及驗收組名單書面通知負責監(jiān)督該工程的工程質量監(jiān)督機構。（4）建設單位組織工程竣工驗收。一是建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理單位分別匯報工程合同履約情況和在工程建設各個環(huán)節(jié)執(zhí)行法律、法規(guī)和工程建設強制性標準的情況；二是審閱建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理單位的工程檔案資料；三是實地查驗工程質量；四是對工程勘察、設計、施工、設備安裝質量和各管理環(huán)節(jié)等方面作出全面評價，形成經驗收組人員簽署的工程竣工驗收意見。工程竣工驗收合格后，建設單位應當及時提出工程竣工驗收報告。工程竣工驗收報告主要包括工程概況，建設單位執(zhí)行基本建設程序情況，對工程勘察、設計、施工、監(jiān)理等方面的評價，工程竣工驗收時間、程序、內容和組織形式，工程竣工驗收意見等內容。工程竣工驗收報告還應附的文件包括：（1）施工許可證；（2）施工圖設計文件審查意見；（3）施工單位在工程完工后對工程質量進行了檢查，確認工程質量符合有關法律、法規(guī)和工程建設強制性標準，符合設計文件及合同要求，并提出工程竣工報告。工程竣工報告應經項目經理和施工單位有關負責人審核簽字；（4）對于委托監(jiān)理的工程項目，監(jiān)理單位對工程進行了質量評估，具有完整的監(jiān)理資料，并提出工程質量評估報告。工程質量評估報告應經總監(jiān)理工程師和監(jiān)理單位有關負責人審核簽字；（5）勘察、設計單位對勘察、設計文件及施工過程中由設計單位簽署的設計變更通知書進行了檢查，并提出質量檢查報告。質量檢查報告應經該項目勘察、設計負責人和勘察、設計單位有關負責人審核簽字；（6）有施工單位簽署的工程質量保修書；（7）驗收組人員簽署的工程竣工驗收意見；（8）法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他有關文件。

(2)綜合驗收合規(guī)性小結

表2 竣工驗收（綜合驗收）手續(xù)沿革及合規(guī)性要點

總結近三十余年以來綜合竣工驗收手續(xù)沿革及合規(guī)性要點如表2所示。可以看到，大致可分為三個階段：

第一階段是1990年原國家計劃委員會印發(fā)《建設項目（工程）竣工驗收辦法》至2000年，根據(jù)建設工程規(guī)模大小和復雜程度，建設工程的驗收可分為初步驗收和竣工驗收兩個階段進行。對于規(guī)模較大、較復雜的建設項目（工程），應先進行初驗，然后進行全部建設工程的竣工驗收。對于規(guī)模較小、較簡單的工程，可以一次進行全部工程的竣工驗收。

第二階段是2000年國務院發(fā)布《建設工程質量管理條例》、原建設部出臺《房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收暫行規(guī)定》至2013年。這一階段對于建設工程竣工驗收應當具備的條件、工程竣工驗收程序及要件中應當涵蓋的內容進行了明確細化和補充完善，規(guī)定工程竣工驗收條件應當包括城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門對工程符合規(guī)劃設計要求出具的認可文件，以及公安消防、環(huán)保等部門出具的認可文件或者準許使用文件等。

第三階段以2013年住房和城鄉(xiāng)建設部出臺《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收規(guī)定》為標志，明確由住房和城鄉(xiāng)建設主管部門負責全國工程竣工驗收的監(jiān)督管理，且不再將規(guī)劃、消防、環(huán)保等行政許可作為（綜合）竣工驗收的前置條件，僅作為辦理竣工驗收備案的條件。

2.專項驗收

由于規(guī)劃、消防、環(huán)保等涉及到安全及公共利益，我國對這些專項建筑功能實施行政許可或審批。工程項目涉及的專項驗收事項主要包括規(guī)劃驗收、消防驗收、人防驗收、環(huán)保驗收、節(jié)能驗收、檔案驗收等。本部分以消防驗收、規(guī)劃驗收、環(huán)境驗收為例，簡要闡述專項驗收手續(xù)的歷史沿革及合規(guī)性要點。

(1）消防驗收

法律法規(guī)層面的依據(jù)主要為《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》），部門規(guī)章層面的依據(jù)主要為公安部發(fā)布的《建設工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》和住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《建設工程消防設計審查驗收管理暫行規(guī)定》《建設工程消防設計審查驗收工作細則》等。2019年之前，公安部門是建設工程消防驗收的主管部門；2019年之后，由于國家機構改革和調整，建設工程消防設計審查和驗收工作主體由公安消防部門調整為住房和城鄉(xiāng)建設主管部門。

《消防法》于1998年開始施行。其規(guī)定，按照國家工程建筑消防技術標準進行消防設計的建筑工程竣工時，必須經公安消防機構進行消防驗收；未經驗收或者經驗收不合格的，不得投入使用。《消防法》于2008年進行了修訂，對消防驗收進行了細化調整，對消防備案提出了具體要求。《消防法》（2008）規(guī)定，按照國家工程建設消防技術標準需要進行消防設計的建設工程竣工，應當按照兩種情形進行消防驗收、備案：（1）對于國務院公安部門規(guī)定的大型的人員密集場所和其他特殊建設工程，建設單位應當向公安機關消防機構申請消防驗收；（2）對于其他建設工程，建設單位在驗收后應當報公安機關消防機構備案，公安機關消防機構應當進行抽查。依法應當進行消防驗收的建設工程，未經消防驗收或者消防驗收不合格的，禁止投入使用；其他建設工程經依法抽查不合格的，應當停止使用。建設工程消防設計審核、消防驗收、備案和抽查的具體辦法，由國務院公安部門規(guī)定。

1996年，公安部印發(fā)《建筑工程消防監(jiān)督審核管理規(guī)定》，并于1997年開始施行，明確消防監(jiān)督審核的范圍，是指公安消防監(jiān)督機構對新建、改建、擴建、建筑內部裝修和用途變更的建筑工程項目，從設計、施工到竣工驗收所實施的消防設計審核、施工安裝監(jiān)督檢查和消防驗收。其中，對消防設計審核的內容、重點類型項目、流程等進行了詳細規(guī)定；在建筑施工中，公安消防監(jiān)督機構對消防設計的實施進行抽樣檢查；公安消防監(jiān)督機構在接到建設單位消防驗收申請時，應當查驗建筑消防設施技術測試報告等消防驗收事情材料，按照國家消防技術標準進行消防驗收，并簽發(fā)《建筑工程消防驗收意見書》。

2009年，公安部發(fā)布《建設工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》（公安部令第106號），《建筑工程消防監(jiān)督審核管理規(guī)定》同時廢止。根據(jù)新規(guī)定，對包括城市軌道交通、隧道工程，大型發(fā)電、變配電工程在內的特殊建設工程，建設單位應當向公安機關消防機構申請消防設計審核，并在建設工程竣工后向出具消防設計審核意見的公安機關消防機構申請消防驗收。建設單位申請消防設計審核應當提供的材料包括：新建、擴建工程的建設工程規(guī)劃許可證明文件、設計單位資質證明文件、消防設計文件等。建設、設計、施工單位不得擅自修改經公安機關消防機構審核合格的建設工程消防設計。確需修改的，建設單位應當向出具消防設計審核意見的公安機關消防機構重新申請消防設計審核。建設單位申請消防驗收應當提供的材料包括：（1）建設工程消防驗收申報表；（2）工程竣工驗收報告；（3）消防產品質量合格證明文件；（4）有防火性能要求的建筑構件、建筑材料、室內裝修裝飾材料符合國家標準或者行業(yè)標準的證明文件、出廠合格證；（5）消防設施、電氣防火技術檢測合格證明文件；（6）施工、工程監(jiān)理、檢測單位的合法身份證明和資質等級證明文件；（7）其他依法需要提供的材料。公安機關消防機構對申報消防驗收的建設工程，應當依照建設工程消防驗收評定標準對已經消防設計審核合格的內容組織消防驗收。此外，對消防設計和竣工驗收的備案抽查進行了明確規(guī)范。

《建設工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》于2012年進行了修訂，相較于2009年版整體變化不大，對部分條文的表述進行了修改，例如：建設單位申請消防設計審核的材料中，將“新建、擴建工程的建設工程規(guī)劃許可證明文件”修訂為“依法需要辦理建設工程規(guī)劃許可的，應當提供建設工程規(guī)劃許可證明文件”，并新增表述“依法需要城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準的臨時性建筑，屬于人員密集場所的，應當提供城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準的證明文件”；在建設單位申請消防驗收應當提供的材料新增1項“建設單位的工商營業(yè)執(zhí)照等合法身份證明文件”；將“工程竣工驗收報告”修訂為“工程竣工驗收報告和有關消防設施的工程竣工圖紙”等。

2018年9月13日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于調整住房和城鄉(xiāng)建設部職責機構編制的通知》（廳字〔2018〕85號），明確將公安部指導建設工程消防設計審查職責劃入住房和城鄉(xiāng)建設部。

2019年4月23日，《消防法》再次修訂，內容相較于此前發(fā)生較大變化，并將建設工程消防設計審查和消防驗收的審查部門明確調整為住房和城鄉(xiāng)建設主管部門。根據(jù)《消防法》（2019），對按照國家工程建設消防技術標準需要進行消防設計的建設工程，實行建設工程消防設計審查驗收制度。國務院住房和城鄉(xiāng)建設主管部門規(guī)定的特殊建設工程，建設單位應當將消防設計文件報送住房和城鄉(xiāng)建設主管部門審查，住房和城鄉(xiāng)建設主管部門依法對審查的結果負責。除此以外的其他建設工程，建設單位申請領取施工許可證或者申請批準開工報告時應當提供滿足施工需要的消防設計圖紙及技術資料。特殊建設工程未經消防設計審查或者審查不合格的，建設單位、施工單位不得施工；其他建設工程，建設單位未提供滿足施工需要的消防設計圖紙及技術資料的，有關部門不得發(fā)放施工許可證或者批準開工報告。國務院住房和城鄉(xiāng)建設主管部門規(guī)定應當申請消防驗收的建設工程竣工，建設單位應當向住房和城鄉(xiāng)建設主管部門申請消防驗收。除此以外的其他建設工程，建設單位在驗收后應當報住房和城鄉(xiāng)建設主管部門備案，住房和城鄉(xiāng)建設主管部門應當進行抽查。依法應當進行消防驗收的建設工程，未經消防驗收或者消防驗收不合格的，禁止投入使用；其他建設工程經依法抽查不合格的，應當停止使用。建設工程消防設計審查、消防驗收、備案和抽查的具體辦法，由國務院住房和城鄉(xiāng)建設主管部門規(guī)定?！断婪ā酚?021年再次修訂并生效至今，相比于2019年版本在消防設計審查和消防驗收等方面內容變化不大。

2019年3月國務院辦公廳發(fā)布《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》，提出制定施工圖設計文件聯(lián)合審查和聯(lián)合竣工驗收管理辦法。將消防、人防、技防等技術審查并入施工圖設計文件審查，相關部門不再進行技術審查。實行規(guī)劃、土地、消防、人防、檔案等事項限時聯(lián)合驗收，統(tǒng)一竣工驗收圖紙和驗收標準，統(tǒng)一出具驗收意見。

為了加強建設工程消防設計審查驗收管理，更好地保證建設工程消防設計、施工質量，2020年6月1日，住房和城鄉(xiāng)建設部正式施行《建設工程消防設計審查驗收管理暫行規(guī)定》（住房和城鄉(xiāng)建設部令第51號），《建設工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》同時廢止。《建設工程消防設計審查驗收管理暫行規(guī)定》充分貫徹了國務院辦公廳《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》對于施工圖設計文件聯(lián)合審查的和聯(lián)合竣工驗收的政策精神，并對消防設計審查、消防驗收、備案和抽查的具體辦法進行了進一步的規(guī)定，對城市軌道交通等特殊建設工程實行消防驗收制度；對其他建設工程實行消防驗收備案。（1）特殊工程的項目，建設單位申請消防驗收時，需要提交消防驗收申請表、工程竣工驗收報告以及涉及消防的建設工程竣工圖紙。實行規(guī)劃、土地、消防、人防、檔案等事項聯(lián)合驗收等建設工程，消防驗收意見由地方人民政府制定的部門統(tǒng)一出局。（2）其他建設工程竣工驗收后，應當報消防設計審查驗收主管部門備案，辦理備案時應當提交消防驗收備案表、工程竣工驗收報告以及涉及消防的建設工程竣工圖紙。此外，住房和城鄉(xiāng)建設部還發(fā)布了《建設工程消防設計審查驗收工作細則》（建科規(guī)〔2020〕5號），對于特殊工程的消防設計審查和消防驗收，以及其他建設工程的消防驗收備案和抽查進行了實施層面的細化規(guī)定。

(2）規(guī)劃驗收

在建設工程規(guī)劃管理中，與“開工驗線”相對的概念是“規(guī)劃驗收”。開工驗線是通過對建設工程定位放樣的事先檢查，來確保建設工程按照規(guī)劃審批的要求安全順利地進行，同時兼顧完善市政設施、改善環(huán)境質量，避免對相鄰產權主體的利益造成侵害?？⒐を炇帐菍ㄔO工程能否達到規(guī)劃審批對建筑工程、配套設施及城市環(huán)境要求，能否安全有效的投入使用，作出核準。客觀地講，開工驗線和竣工驗收都是以規(guī)避風險為主要目的的事前監(jiān)督核準行為。建設工程實施規(guī)劃驗收，應當以建設工程規(guī)劃許可證上的審批內容和批準圖紙為依據(jù)。

規(guī)劃驗收法律法規(guī)層面的依據(jù)主要為《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）和《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城市規(guī)劃法》）。規(guī)劃驗收的事權主管部門為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門。根據(jù)1990年開始施行的《城市規(guī)劃法》，城市規(guī)劃行政主管部門可以參加城市規(guī)劃區(qū)內重要建設工程的竣工驗收。城市規(guī)劃區(qū)內的建設工程，建設單位應當在竣工驗收后六個月內向城市規(guī)劃行政主管部門報送有關竣工資料。根據(jù)2008年開始施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門按照國務院規(guī)定對建設工程是否符合規(guī)劃條件予以核實。未經核實或者經核實不符合規(guī)劃條件的，建設單位不得組織竣工驗收。建設單位應當在竣工驗收后六個月內向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報送有關竣工驗收資料。

(3）環(huán)保驗收

為了防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，確保環(huán)境保護設施與建設項目主體工程順利同時投產使用，我國對建設項目實行竣工環(huán)境保護驗收制度。在行政法規(guī)層面的主要依據(jù)是《建設項目環(huán)境保護管理條例》；在部門規(guī)章層面的主要依據(jù)是國家環(huán)境總局發(fā)布的《建設項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》。

根據(jù)1998年發(fā)布的《建設項目環(huán)境保護管理條例》（國務院令第253號），建設項目竣工后，建設單位應當向審批該建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門，申請該建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施竣工驗收。環(huán)境保護設施竣工驗收，應當與主體工程竣工驗收同時進行。需要進行試生產的建設項目，建設單位應當自建設項目投入試生產之日起3個月內，向審批該建設項日環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門，申請該建設項目需要配套建設的環(huán)境保護、設施竣工驗收。環(huán)境保護行政主管部門應當自收到環(huán)境保護設施竣工驗收申請之日起30日內完成驗收。建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施經驗收合格，該建設項目方可正式投入生產或者使用。

2002年開始施行的《建設項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》（國家環(huán)境保護總局令第13號），對建設項目竣工驗收的范圍、程序、條件及法律責任等進行了明確規(guī)定。該辦法于2010年進行了修訂（環(huán)境保護部令第16號），后于2021年廢止。

為落實國務院“放管服”改革精神，《建設項目環(huán)境保護管理條例》于2017年進行了修訂，明確了對于環(huán)境影響很小、不需要進行環(huán)境影響評價的，填報環(huán)境影響登記表的項目不再進行環(huán)保驗收要求，轉而開展環(huán)境影響后評價。根據(jù)《建設項目環(huán)境保護管理條例》（2017），編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設項目竣工后，建設單位應當按照國務院環(huán)境保護行政主管部門規(guī)定的標準和程序，對配套建設的環(huán)境保護設施進行驗收，編制驗收報告。編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設項目，其配套建設的環(huán)境保護設施經驗收合格，方可投入生產或者使用；未經驗收或者驗收不合格的，不得投入生產或者使用。除此之外的建設項目投入生產或者使用后，應當按照國務院環(huán)境保護行政主管部門的規(guī)定開展環(huán)境影響后評價。

2017年，生態(tài)環(huán)境部出臺《建設項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》（國環(huán)規(guī)環(huán)評〔2017〕4號），對于驗收的程序內容、監(jiān)督檢查進行了進一步的修訂。還明確“建設項目需要配套建設水、噪聲或者固體廢物污染防治設施的，新修改的《中華人民共和國水污染防治法》生效實施前或者《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》修改完成前，應依法由環(huán)境保護部門對建設項目水、噪聲或者固體廢物污染防治設施進行驗收”。

(4）專項驗收合規(guī)性小結

表3 竣工驗收（專項驗收）手續(xù)依據(jù)及合規(guī)性要點

整理以消防驗收、規(guī)劃驗收、環(huán)保驗收為例的專項竣工驗收手續(xù)依據(jù)及合規(guī)性要點如表3所示。

消防驗收方面。我國對城市軌道交通等特殊建設工程實行消防驗收制度；對其他建設工程實行消防驗收備案。值得一提的是，因國家機構改革和調整，2019年修正的《消防法》將建設工程消防驗收的審查部門由公安消防部門調整為住房和城鄉(xiāng)建設主管部門。

規(guī)劃驗收方面。由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門（原城市規(guī)劃行政主管部門）按照國務院規(guī)定對建設工程是否符合規(guī)劃條件予以核實。未經核實或者經核實不符合規(guī)劃條件的，建設單位不得組織竣工驗收。 

環(huán)保驗收方面。由環(huán)境保護行政主管部門對建設項目需要配套建設的環(huán)保設施竣工驗收。2017年以后，對于環(huán)境影響很小、不需要進行環(huán)境影響評價的，填報環(huán)境影響登記表的項目不再進行環(huán)保驗收要求，開展環(huán)境影響后評價。

此外，根據(jù)2019年3月國務院辦公廳發(fā)布的《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》，對工程建設項目實行聯(lián)合驗收。實行規(guī)劃、土地、消防、人防、檔案等事項限時聯(lián)合驗收，統(tǒng)一竣工驗收圖紙和驗收標準，統(tǒng)一出具驗收意見。對于驗收涉及的測繪工作，實行“一次委托、聯(lián)合測繪、成果共享”。

三、建設施工手續(xù)合規(guī)性總結

施工許可是建筑施工單位符合施工條件、允許開工的批準文件，是建設單位進行工程施工的法律憑證?？⒐を炇找话惆ňC合驗收和專項驗收。綜合驗收是建設工程項目竣工后，全面考核建設工作，檢查是否符合設計要求和工程質量的重要環(huán)節(jié)；消防、規(guī)劃、環(huán)保等專項驗收既是工程質量的必要組份，也是行政機關對驗收內容的專項審查?？⒐を炇諅浒甘墙ㄔO單位組織設計、施工、監(jiān)理等有關單位竣工驗收合格之后，將工程建設和竣工過程中的文件報相關建設主管部門歸檔備查的重要程序，讓行政機關知悉竣工事宜。在過去二三十載，有關法規(guī)政策對以施工許可和竣工驗收為代表的基礎設施項目建設施工方面的手續(xù)要求，整體上呈現(xiàn)較強的穩(wěn)定性，但也隨著法規(guī)政策演進和機構職能調整發(fā)生了一些變化，下文分別以2012年和2021年作為參考時點進行相關手續(xù)的梳理和總結。

圖1 建設施工手續(xù)要點及與其他事項的關聯(lián)（2012年）

總結以2012年為參考時點的基礎設施項目建設施工方面主要手續(xù)脈絡和要點如圖1所示。需要強調的是，本流程圖以施工許可、竣工驗收（專項）、竣工驗收（綜合）、竣工驗收備案等手續(xù)為主線，主要聚焦于實施準備和竣工驗收階段，主要為了闡明辦理施工和竣工方面項目前期工作手續(xù)的意義，以及與相關要件最緊要相關的其他工作手續(xù)事項，立項階段等項目前期工作手續(xù)有省略。

施工許可及相關事項方面。

一方面，結合當時所適行的施工許可政策文件，如《建筑法》（2011）、《建筑工程施工許可管理辦法》（2001）等，施工許可的前置手續(xù)包括建設用地批準手續(xù)、建設工程規(guī)劃許可證、設計方案、施工圖設計審查、建筑質量監(jiān)督手續(xù)等。

另一方面，結合《建設項目環(huán)境保護管理條例》（1998）、《環(huán)境影響評價法》（2002）、《節(jié)約能源法》（2007）、《固定資產投資項目節(jié)能評估和審查暫行辦法》（2010）等政策文件，企業(yè)投資項目的環(huán)境影響評價、節(jié)能審查等是建設項目開工前的要件。

竣工驗收及相關事項方面。

首先，在綜合驗收和專項驗收方面，結合當時所適行的竣工驗收政策文件，如《建設工程質量管理條例》（2000）、《房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收暫行規(guī)定》（2000）等，工程竣工驗收條件包括城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門對工程符合規(guī)劃設計要求出具的認可文件，以及公安消防、環(huán)保等部門出具的認可文件或者準許使用文件等。

其次，在竣工驗收和竣工備案方面，結合《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法》（2009）等，辦理工程竣工驗收備案的材料包括：工程竣工驗收備案表、工程竣工驗收報告、規(guī)劃、公安消防、環(huán)保等部門出具的認可文件或者準許使用文件、施工單位簽署的工程質量保修書等。

圖2 建設施工手續(xù)要點及與其他事項的關聯(lián)（2021年）

總結以2021年為參考時點的基礎設施項目建設施工方面主要手續(xù)脈絡和要點如圖2所示。與圖1類似，本流程圖以施工許可、竣工驗收（專項）、竣工驗收（綜合）、竣工驗收備案等手續(xù)為主線，主要聚焦于實施準備和竣工驗收階段，主要為了闡明辦理施工和竣工方面項目前期工作手續(xù)的意義，以及與相關要件最緊要相關的其他工作手續(xù)事項，立項階段等項目前期工作手續(xù)有省略。

施工許可及相關事項方面。相比于圖1（2012年）：

其一，根據(jù)《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（2019），全國實行施工圖設計文件聯(lián)合審查。將消防、人防、技防等技術審查并入施工圖設計文件審查，相關部門不再進行技術審查。試點地區(qū)進一步精簡審批環(huán)節(jié)，加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）、實行告知承諾制和設計人員終身負責制等方面，盡快形成可復制可推廣的經驗。當前，深圳、山東等省市已探索實施建設項目審批制度改革，取消房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖審查，不再作為行政許可審批要件；同時，加強主體責任、質量管控、信用評價等。

其二，根據(jù)《建設工程質量管理條例》（2019年），工程質量監(jiān)督手續(xù)與施工許可證、開工報告手續(xù)的辦理時序由串聯(lián)關系改為并聯(lián)，工程質量監(jiān)督手續(xù)可以與施工許可證或者開工報告合并辦理。

其三，根據(jù)土地、規(guī)劃相關政策文件，將建設工程用地批準手續(xù)和建設工程規(guī)劃許可的關系由串聯(lián)改為并聯(lián)（可以參見合規(guī)性系列研究之二：土地與規(guī)劃篇），根據(jù)環(huán)境保護、節(jié)能審查相關政策調整，環(huán)境影響評價、節(jié)能評價等評估評價和取水許可等事項在開工前完成即可。

竣工驗收及相關事項方面。相比于圖1（2012年）：

其一，根據(jù)《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（2019）實行規(guī)劃、土地、消防、人防、檔案等事項限時聯(lián)合驗收，統(tǒng)一竣工驗收圖紙和驗收標準，統(tǒng)一出具驗收意見。

其二，根據(jù)《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收規(guī)定》（2013），不再將規(guī)劃、消防、環(huán)保等行政許可作為（綜合）竣工驗收的前置條件，僅作為辦理竣工驗收備案的條件。

其三，根據(jù)《建設項目環(huán)境保護管理條例》（2017），對于環(huán)境影響很小、不需要進行環(huán)境影響評價的，填報環(huán)境影響登記表的項目不再進行環(huán)保驗收要求，轉而開展環(huán)境影響后評價。

綜上所述，隨著黨中央、國務院深入推進“放管服”改革、創(chuàng)造良好營商環(huán)境，近年來工程建設項目審批制度朝著“多規(guī)合一”“多審合一”的方向縱深改革，不斷優(yōu)化，看待項目建設施工手續(xù)合規(guī)性問題，也變得錯綜復雜。但始終應當把握的前提是，合規(guī)性問題應當回歸歷史，更以項目建設時的政策要求為準繩，關注各項手續(xù)之間的邏輯關聯(lián)和審批過程中的法定要件。

附：施工和竣工部分的主要政策清單（按文中出現(xiàn)先后順序）

1.《中華人民共和國建筑法》（2019年）（主席令第29號）

2.住房和城鄉(xiāng)建設部《建筑工程施工許可管理辦法》（2021年）（住房和城鄉(xiāng)建設部令第52號）

3.《中華人民共和國建筑法》（1997年）（主席令第91號）

4.《中華人民共和國建筑法》（2011年）（主席令第46號）

5.建設部《建筑工程施工許可管理辦法》（1999年）（建設部令第71號）

6.建設部《建筑工程施工許可管理辦法》（2001年）（建設部令第91號）

7.住房和城鄉(xiāng)建設部《建筑工程施工許可管理辦法》（2014年）（住房和城鄉(xiāng)建設部令第18號）

8.住房和城鄉(xiāng)建設部《建筑工程施工許可管理辦法》（2018年）（住房和城鄉(xiāng)建設部令第42號）

9.國務院《建設工程質量管理條例》（2000年）（國務院令第279號）

10.國務院《建設工程質量管理條例》（2017年）（國務院令第687號）

11.國務院《建設工程質量管理條例》（2019年）（國務院令第714號）

12.國務院《建設工程勘察設計管理條例》（2017年）（國務院令第687號）

13.國務院辦公廳《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號）

14.國務院《關于印發(fā)清理規(guī)范投資項目報建審批事項實施方案的通知》（國發(fā)〔2016〕29號）

15.住房和城鄉(xiāng)建設部《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收規(guī)定》（2013年）（建質〔2013〕171號）

16.國家計劃委員會《建設項目（工程）竣工驗收辦法》（計建設〔1990〕1215號）

17.  建設部《房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收暫行規(guī)定》（建建〔2000〕142號）

18.住房和城鄉(xiāng)建設部《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法》（2009年）（住房和城鄉(xiāng)建設部令第2號）

19.建設部《房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理暫行辦法》（2000年）（建設部令第78號）

20. 《中華人民共和國消防法》（1998年）（主席令第4號）

21.《中華人民共和國消防法》（2008年）（主席令第6號）

22.公安部《建筑工程消防監(jiān)督審核管理規(guī)定》（1996年）（公安部令第30號）

23.公安部《建設工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》（2009年）（公安部令第106號）

24.公安部《建設工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》（2012年）（公安部令第119號）

25.中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于調整住房和城鄉(xiāng)建設部職責機構編制的通知》（廳字〔2018〕85號）

26.《中華人民共和國消防法》（2019年）（主席令第29號）

27.《中華人民共和國消防法》（2021年）（主席令第81號）

28.住房和城鄉(xiāng)建設部《建設工程消防設計審查驗收管理暫行規(guī)定》（2020年）（住房和城鄉(xiāng)建設部令第51號）

29.住房和城鄉(xiāng)建設部《建設工程消防設計審查驗收工作細則》（建科規(guī)〔2020〕5號）

30.《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（1989年）（主席令第23號）

31.《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2007年）（主席令第74號）

32.國務院《建設項目環(huán)境保護管理條例》（1998年）（國務院令第253號）

33.國家環(huán)境總局《建設項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》（2002年）（國家環(huán)境保護總局令第13號）

34.環(huán)境保護部《建設項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》（2010年）（環(huán)境保護部令第16號）

35.國務院《建設項目環(huán)境保護管理條例》（2017年）（國務院令第682號）

36.生態(tài)環(huán)境部《建設項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》（2017年）（國環(huán)規(guī)環(huán)評〔2017〕4號）